摘要:国家在赋予公民举报权的同时,同样也要求公民要承担一定的义务,但是我们的司法实务中有很多举报人的权益等不到保障,同时又有很多举报人存在权利乱用的情况,所以举报人的权益保障和限制就显得尤为重要。
关键词:举报权、保障、限制
清·黄六鸿《福惠全书·教养·礼耆德》:“择本乡年八十以上,素有德行,从公确实举报。”其举报本意就是检举、控告的意思。司法实务中所说的举报指检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉活动中的行为,具体指机关、团体、企事业单位和个人向司法机关和有关部门检举、揭发犯罪嫌疑人的犯罪事实或者犯罪嫌疑人线索的行为。举报权既是我国宪法和法律赋予自然人、法人、社会团体等对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利,也是有效打击犯罪的重要手段和线索。因此,举报人的权益保护和限制应该引起全社会的高度重视。
一、我国举报权的相关法律规定
《宪法》第41 条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《刑事诉讼法》第84 条第1 款规定:“任何单位和个人发现有犯罪事实和犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”《宪法》作为基本法,对于举报权赋予了基本权利的地位,而《刑诉法》又扩充了举报权的规定。举报权还包括对其他违法犯罪行为的检举揭发,有的学者把它称为“推定的公民基本权利。”
最高人民检察院曾有一项统计显示:2005年开始,全国每年发生的对包括举报人在内的证人报复致残致死案由每年不到500件上升到每年1200多件。包括中国因言获罪第一人林国奋,举报福建省莆田有关领导而被指控“诽谤领导”,被判处有期徒刑6年;来自江苏省徐州市的王培荣因举报而被袭击,被打得头破血流,更被降职、撤职......举报人被打击报复的案例层出不穷。根据纪委接待举报和核实情况数据情况我们发现,一年举报案件线索中,60%的举报人都是出于社会正义、社会公德或者确实有冤,但是也有40%左右的人却是出于内讧、嫉妒、故意的诬告陷害或者上访专业户,这就导致了很多的司法资源的浪费和好人被冤枉的事情时有发生,因此举报人权力的保障和限制就显得尤为重要。
二、举报人权益保障探析
(一)、加强和完善举报人权益保障是尊重和保障人权的体现
公民的举报权作为一项宪法性权利,是尊重和保障人权理念的具体体现。作为国家法律监督机关,加强和完善举报人权益保障是检察机关的职责和义务,不仅要保证举报人的人身、财产安全,而且还要保证其人格尊严不受侵犯。保护的范围也应扩大至举报人的近亲属及其他与举报密切相关的人员。只有从法律及制度层面完善对举报人的保护,才会有更多的正义人士站出来,揭露犯罪行为。
(二)、举报人权益保护机构职责不清、程序不明
按照我国《刑事诉讼法》第八十五条第三款的规定, 公安司法机关应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全, 其他的法律法规也有类似的规定,但这种立法规定并没有明确各机关的具体职责分工与程序规范,以及各机关和部门的内外部的责任机制的衔接,客观上容易导致各机关之间职责不清,相互推诿,举报人求助无门。机构职责不明确,按职能的分工,公安机关,纪检部门,检察司法机关都可以受理举报,群众也有了多头举报的途径。在多头举报中,通过转批文件,泄密的机率增加,举报人遭打击报复的事件接踵而至。
(三)举报运行机制存在缺失
表现在两个方面,一是举报受理机构不明确。我国没有设立统一的独立举报受理机构,而是规定相应的国家机关分别设立举报中心受理群众的检举、控告、申诉,分工较模糊,不明确。在实践中,往往因分工不明确,举报受理机构之间互相推诿, 使举报案件得不到依法查处。二是举报运行透明度较差,且缺乏监督。接受举报线索、开始案件侦查是刑事诉讼重要的启动程序。而目前的举报工作运行机制仍显示出浓厚行政化色彩,工作程序缺乏应有的公正和透明,其他主体很难介入了解,国家机关在处理举报过程中的工作失误和不作为情况,也难以得到有效地监督纠正。如对于长期举报却得不到及时查处和有效答复的情形,目前举报人就无任何救济手段。仅靠国家机关及其工作人员道德自律和目前已有的比较模糊的责任规范,举报制度的公正运行是存在巨大风险的。
三、举报人权益限制探析
(一)、举报动机千差万别
从调研的情况看,举报人的举报动机大概有这么几类: ( 1) 出于社会正义,看不惯违法乱纪之事而举报。( 2) 由于内讧。这常常是由于内部分赃不均而致,或者是领导之间互相揭发,或者是下属告上司。( 3) 由于嫉妒。他们受不了他人努力而取得的成绩而有意去挑刺。( 4) 故意的诬告陷害,出于打击和报复。( 5) 确有冤屈,为了主张自己的权利,这实质上属于反映问题。( 6) 出于路见不平。一些人看到某些冤屈得不到伸张,因而主动出来举报。( 7) 有一些举报专业户,这些人或为了一己之私利而没事找事,或者是有其他原因,因而常常被视为有“精神病”。对于举报,从总体上来说,司法机关都是持高度赞赏和欢迎态度,称举报人和证人是他们一条战壕里的同志。然而,他们还是强调要提高举报人的社会正义感,强调举报的正义动机。但是我们的司法实务中像(2)(3)(4)(7)等举报人权利乱用的现象时有发生,更有的甚至造成司法资源的浪费。
(二)举报人滥用权利
举报人在行使自己的权利时,应把握好界限,不能违法损害他人的权利,而成全自己的不正当的权利。往往有些举报人执意要举报而做出一些侵犯他人权利的行为,比如为了个人利益,而诬告他人,即使没有诬告他人,因为害怕受到打击报复而冒用他人名称而进行举报。首先,冒用他人名称进行举报的原因有多种,其中一个也因为某些受理举报的机构,忽视匿名举报,但是对实名举报人的保护又不到位,导致出现冒用他人名称举报的案例经常出现,许多人平白无故做了“举报人”,但是因为对此完全没有警惕,导致打击报复的行为容易得逞,被冒用人被打击报复后却找不到途径来寻求救济,因为没有找到一个合适的身份,既是被打击报复人,却不是举报人,该如何来保护?归根到底,是要加强对举报人权利的保护,使得举报人自觉运用实名举报,或者其他一些方法,比如密码网络举报等等,使举报工作顺利开展。其次也有一些情况是,一些人为了达到排除异己,或者其他不可告人的目的,故意捏造事实、伪造证据、诬陷被举报人。这类人有特定的目的,就会钻法律的空子,比如《刑法》中第二百四十三条第三款规定,不是有意诬陷,而是错告,或者检举失实的,不承担责任。何谓“有意诬陷”,法律的规定比较模糊,在目前的举报工作实务中也往往是难以界定的。
(三)举报人权益限制之必要性考究
一些人掌握他人并不违法的所谓犯罪证据,因为希望排除对手(在国有公司企业高管中占的比重大些),长期向多个部门进行举报,鼓动同僚集体上访,在网上发布信息等等手段,对他人以致对重要领导人造成非常不良影响。甚至对经过检察机关审查没有违法犯罪事实或者没有达到职务犯罪立案标准的,采取无理取闹、上访等过激方式,而要求检察机关予以立案,或者要求检察机关出具不应当出具的法律文书。2012 年6 月,子长县玉家湾村的王某、魏某、路某等人联名举报张某贪污,检察机关按照照常程序结案后,由于没有达到上访人报私怨的目的,因此上访人尽然编造一些子乌虚有的事情来诬告检察院侦查人员,诬陷举报造成了极坏影响。像这样的诬告案的处理给我们以深刻启示。一是信访举报是公民的权利,每个公民都应当正确行使这种权利,按照法律规定,依法实事求是地反映情况和问题,绝不能诬告陷害他人,否则,将自食其果。二是纪检检察部门对诬告行为应当坚决查处,依法限制“举报人”权益,以保护被举报人合法权利,维护社会秩序。
四、举报人权益的保障和限制辩证研究
举报是公民的基本权利, 维护和促进公民举报权的行使是举报制度建设与完善的逻辑起点。举报制度完善的过程实质上就是举报制度正当化的过程。从理论上讲检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉的过程中其权益的保护应该考究其合法性,如果其检举、控告、申诉出于社会正义、自身合法权益保护或者路见不平而进行,那么我们就应该保护;如果是为了内讧、嫉妒、陷害、报仇、缠访等的话那么我们就应该限制其权益的行使。
(一)完善举报人权益保障的相关制度
1、 建立保密安全制度。为检举、控告、申诉人保密,是举报人权利保护的基础所在。针对我国泄密严重的现状,除了提高工作人员的职业素质外,重点还应当放在制度的完善上。一方面要严格限定举报传阅材料的知晓范围,另一方面要制定并严格执行泄密责任究制度。2、 建立举报受理分类制度,防止检举、控告、申诉人多头举报。我国当前有权受理举报的单位有检察院、行政监察机关、党的纪检部门,但它们之间没有明确的分工,在举报实践中,许多人对一些违法违纪犯罪案件的性质很难确定,不知道该去哪里举报,造成群众对举报程序一头雾水,有的涉及本人利益的则导致过激的举报行为,出现多头举报,从而导致举报材料让更多的人经手,泄密的可能性更大。3、建立检举、控告、申诉人安全保障制度。举报人安全保障制度,要预防与打击并举,重点在预防性制度建设上下功夫。安全保障的范围除了举报人本人外,还应该包括其直系亲属、末婚亲友或其他足以影响举报人的关系密切者。
(二)完善举报人权益保障和限制的法律规定
国家外汇管理局关于规范非居民个人外汇管理有关问题的通知(废止)
国家外汇管理局
国家外汇管理局关于规范非居民个人外汇管理有关问题的通知
（2004年2月16日 国家外汇管理局发布）
汇发[2004]6号
国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局、外汇管理部，深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分局；各外汇指定银行：
随着我国对外交往的不断扩大，非居民个人外汇业务的规模不断增长。为了规范非居民个人的外汇收支、结汇、购汇行为，完善非居民个人外汇管理，根据《中华人民共和国外汇管理条例》和其他有关外汇管理规定，现就规范非居民个人外汇管理的有关问题通知如下：
一、本通知所称“非居民个人”系指外国自然人（包括无国籍人）、港澳台同胞和持中华人民共和国护照但已取得境外永久居留权的中国自然人。
二、非居民个人在境内办理外汇收支、外汇划转、结汇、购汇、开立外汇账户，应当按照本通知及其他有关规定办理。
银行办理非居民个人外汇收支、外汇划转、结汇、售汇、开立外汇账户业务时，应当按照本通知及其他有关规定办理。
三、规范非居民个人外汇流入管理
（一）非居民个人从境外汇入的外汇或携入的外币现钞，可以自己持有，也可以按照有关规定存入银行、提取外币现钞或办理结汇。
（二）非居民个人在境内银行开立外汇账户时，应遵循存款实名制原则。
非居民个人持从境外汇入的外汇资金票据或银行通知单开立外汇现汇账户时，应凭本人真实身份证明的原件（包括外国护照、境外永久居留权证明原件等，以下简称“本人真实身份证明”）办理。
非居民个人持外币现钞开立外币现钞账户时，每人每天存储等值5000美元以下（含等值5000美元，下同）的，凭本人真实身份证明办理；每人每天存储等值5000美元以上的，凭本人真实身份证明、本人携带外币现钞入境申报单原件（以下简称“本人入境申报单”）或原银行外币现钞提取单据的原件办理。银行应在本人入境申报单原件和银行外币现钞提取单据的原件上标注存款金额、存款日期和存款银行名称，并退给非居民个人保留。
非居民个人从境外汇入的外汇资金应当开立外汇现汇账户存储。从境外携入的外币现钞应当开立外币现钞账户存储。
（三）非居民个人从境外汇入的外汇或境内外汇账户中提取外币现钞时，应凭本人真实身份证明到银行办理。每人每天提取外币现钞金额超过等值1万美元的，除提供本人真实身份证明外，还应如实填写《非居民个人外汇收支情况表》（见附件，下同）。银行应对非居民个人填写的内容与非居民个人提供的材料进行认真核对。
（四）非居民个人办理结汇时，应如实向银行说明外汇资金结汇用途，填写《非居民个人外汇收支情况表》。银行应对非居民个人填写的内容与非居民个人提供的材料进行认真核对。
非居民个人从外汇账户中结汇时，每人每次结汇金额在等值1万美元以下的，直接在银行办理；每人每月累积结汇金额超过等值5万美元的，应向所在地外汇局提出申请，经外汇局审核确认合规用途（合规用途包括个人用于贸易结算、购买不动产及购买汽车等大宗耐用消费品等用途）后到银行办理。从境外汇入的外汇直接结汇时，除按照上述规定办理外，还须向银行或外汇局提供本人真实身份证明。
非居民个人将持有的外币现钞结汇时，每人每次结汇等值5000美元以下的，凭本人真实身份证明办理；每人每次结汇等值5000美元以上的，凭本人真实身份证明、本人入境申报单原件或原银行外币现钞提取单据的原件办理。银行应在本人入境申报单原件和银行外币现钞提取单据的原件上标注结汇金额、结汇日期和结汇银行名称，并退给非居民个人保留。
四、非居民个人办理境内外汇资金划转时，应如实向银行说明外汇资金划转用途，填写《非居民个人外汇收支情况表》。银行在对非居民个人填写的内容与非居民个人提供的材料进行认真核对的基础上，只能为其办理本人同一性质外汇账户之间的资金划转。
五、规范非居民个人外汇流出管理
（一）非居民个人需将现汇账户和现钞账户内的存款汇出境外时，直接到银行办理，并填写《非居民个人外汇收支情况表》。银行应对非居民个人填写的内容与非居民个人提供的材料进行认真核对。
（二）非居民个人持有的外币现钞需汇出境外时，汇出金额在等值5000美元以下的，凭本人真实身份证明到银行办理；汇出金额在等值5000美元以上的，凭本人真实身份证明和本人入境申报单办理。银行应在非居民个人入境申报单原件上标注汇出金额、汇出日期和汇出银行名称，并退给非居民个人保留。
（三）非居民个人在境内合法的人民币收益购汇汇出及出境时未用完的人民币兑回外汇，可以按现行有关规定办理。
六、非居民个人在境内办理上述业务时，可以由他人代为办理。如由他人代办，应提供书面委托证明、代办人的真实身份证明原件及复印件和上述各条规定的证明材料。
七、银行在办理非居民个人外汇业务时，应当与居民个人外汇业务进行区分，并加注标识。
八、外汇局或银行在办理非居民个人的外汇业务后，应当将非居民个人和代办人的真实身份证明复印件、非居民个人携带外币现钞入境申报单复印件、银行外币现钞提取单据复印件、《非居民个人外汇收支情况表》及其他证明材料复印件留存五年备查。
九、非居民个人携带外币现钞出入境，应当严格执行《携带外币现钞出入境管理暂行办法》中的有关规定。
十、非居民个人从事B股交易等资本项下的外汇收支应当按照现行国家外汇管理局的有关规定执行。
十一、通过境内银行办理涉外收支业务的，均应当按照《国际收支统计申报办法》、《国家外汇管理局关于加强B股等跨境资金流动进行统计监测有关事项的通知》（汇发〔2001〕72号）等有关规定办理国际收支统计申报。
十二、银行办理非居民个人外汇业务时，应当按照《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》中的相关规定申报有关交易信息。
十三、银行应当按照本通知规定办理非居民个人外汇业务，并接受外汇局的监督、检查。
十四、各地外汇局应依照本通知规定，会同有关金融监管部门加强对非居民个人外汇业务的监督和检查。对违反本通知规定的，外汇局可根据《中华人民共和国外汇管理条例》及其他相关规定予以处罚。
十五、本通知自2004年3月1日起开始施行。以前有关规定与本通知规定相抵触的，按本通知规定执行。
各分局在收到本通知后，应尽快转发所辖支局、外资银行和城市商业银行；各中资外汇指定银行应尽快转发所辖分支机构。执行中如遇问题，请及时向国家外汇管理局反馈。
附件：非居民个人外汇收支情况表