城管公物警察权之分解研究：城市容貌

刘建昆


　　一、什么是城市容貌

　　城市容貌，又称为城市市容。1992年6月28日国务院令第101号发布《城市市容和环境卫生管理条例》并没有就其概念、范围作出清晰的说明，所以我们不测不参照《城市容貌标准》。1986年6月20日国家城乡建设环境保护部颁发《城市容貌标准》；现行的是2009年5月1日开始使用的国家标准。根据这个标准中的术语解释：城市容貌（urban appearance）是“城市外观的综合反映，是与城市环境密切相关的城市建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等构成的城市局部或整体景观。”

　　二、景观是否属于行政法上的公物

　　《城市市容和环境卫生管理条例》规定了一些对“城市市容”的保护条款。例如“一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。”再如：处罚“（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的”。甚至不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除，甚至强制拆除和罚款。

　　“容貌”“景观”都是名词。给与“市容”如此大强度的公物警察权保护，我们不禁要问，难道这属于一种新种类的公物吗？

　　三、城市容貌标准的范围

　　传统的公物以有体物为主，道路，桥梁，水体，空气，林木之类皆属之。无体的公物则有电磁波之类。表面上看景观很像一种新型的无体公物。台湾学者吴庚认为公物的特征“一系直接供公的目的使用，二系处于国家或其他行政主体支配之下”，似乎也说得通，但是还是感觉不对劲。我们不妨回过头再详细看看，所谓“城市容貌”到底包括什么？

　　1986版：“城市的道路、建筑物、公共设施、园林绿地、环境卫生、广告设置、各种标志、贸易市场、公共场所等有关市容市貌，均属本《标准》范围。”

　　2008版：“城市中的建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等的容貌，均适用本标准。

　　可以看出，经过二十多年的发展，城市容貌的范围有所扩大，重要的是，其范围似乎大多数是行政法上认可的，具体种类的公物，如道路、园林绿化、公共设施、城市水域（前几篇文章已经加以解释）。

　　既然可以分解，那么城市容貌就很难算上一种特定种类的公物，不过这种东西类似“环境”，可以看做“综合物”或者多种物的组合体。

　　四、几个相关问题

　　正如城市是一公物为骨架，城市容貌必然以公物容貌组合为主体，但显然不限于公物的容貌。将城市容貌的具体范围继续往下分解，直至特定的物，就会发现：

　　首先，城市公物警察权的分类和归属是否具有合理性。例如，针对同一个物违法行为的——如在城市树木上张贴野广告或者悬挂广告灯，被归入市容执法，而不是归入城市绿化执法。这虽然体现出环卫事业单位和园林事业单位在公物养护负担上的分工不同，但是对于公物警察权而言似乎没有必要。

　　其次，城市容貌中，有的物不是公物。城市街头存在大量不属于行政机关掌控下的公用设施，例如邮政设施，电网电杆，公用电话。尽管在我国，这些企业很大一部分仍然属于国有，但是，在私法上他们是独立的私法人，他们掌控的设施，虽然归入“城市容貌”，但是显然不是公物。还有纯粹私物。比如私有的建筑物、城市商店的招牌、霓虹灯，也当然不是公物，但是现行法律上，对这些物的乱贴乱画污损等行为，归于影响城市容貌而属于城管打击的对象（实质性损害则不能动用公物警察权，而只能动用狭义警察权），这是否意味着，这些物在一定程度上已经属于“他有公物”？

　　再次，对于城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外等，似乎也不属于公物，对其堆放、吊挂行为进行管制，并非完全基于公物管理的只能，更像一种基于与公物相邻关系的“役权”。类似的行为管制在设置户外广告方面也存在。

　　上述的是哪个问题，在公物法相关理论中虽然或多或少的有论述，但是论述不详尽，尤其是没有与城市管理中的公物相联系，一些具体的问题，有待我们更深入的从理论上加以探讨。而这正是学术的意义所在。

　　五、结论

　　正如“城市管理”这个词汇一样，“城市容貌”也是难以准确反应行政机关管理城市公物的行政权的本质：公物管理权、公物建设负担和公物警察权。应该说，《城市容貌标准》主要是对于城市公物建设、城市公物养护等提出的一些技术性标准。但是由于《城市市容和环境卫生条例》规定了不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除、罚款等措施,使这个标准进入了公物警察权的视野。

　　我们认为，这一规定并不科学。

　　首先，没有区别标准的强制性和推荐性，造成公物警察权的边界极为不清晰，极度扩大。实际上，很多的具体城市容貌标准并不是强制执行的。

　　其次，对于公物法上的公物，应当采用区别种类保护为原则，打击损坏、侵占、污损具体种类的公物如城市绿地、道路、设施等，足以保护城市容貌。

　　再次，没有重视软行政的作用。行政机关完全可以采取行政指导、行政奖励、行政契约等方式，督促和引导非公物设施的容貌标准执行，一些时候必要动用行政强制。
国家体育总局


关于印发《国家体育总局高层次体育人才培养工作计划》的通知

体人字〔2003〕254号

各厅、司、局，各直属单位：
《国家体育总局高层次体育人才培养工作计划》已经总局批准，现印发给你们，请结合本部门、本单位实际情况，认真做好体育人才培养工作。

国家体育总局(公章)
二○○三年七月十五日

国家体育总局高层次体育人才培养工作计划

为适应举办2008年奥运会需要，加速高层次体育人才培养工作，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》和《关于加强专业技术队伍建设的若干意见》的精神，结合总局人才队伍建设的实际，特制定本计划。
一、工作目标
高层次体育人才培养工作计划的目标是：用3到5年时间，采取有力措施，培养和造就一支德才兼备、开拓创新、门类齐全、结构合理的高层次体育人才队伍，在举办2008年奥运会时发挥骨干作用。具体目标是：
（一）培养和造就20名左右具有较高政治理论水平、较强宏观管理和科学决策能力、驾驭全局和战略思维能力，有较高综合素质和工作水平、较宽国际视野，能把握体育工作规律的高层次党政管理人才。
（二）培养和造就20名左右谙熟体育市场开发和体育产业经营规律、把握国际体育产业发展趋势，具有良好的经济专业知识背景和良好的对外沟通交流能力、市场运作能力的高层次体育产业经营管理人才。
（三）培养和造就10名左右熟悉体育外事业务、外语水平高、具有较强的外事组织协调和沟通能力的体育外事人才。
（四）培养和造就50名左右事业心强、治学严谨，具有较深学术造诣和较强创新能力，学术技术水平处于国内领先地位的高层次体育学术技术人才。
（五）培养和造就100名左右掌握训练竞赛规律、组织能力强、业务水平高、实践经验丰富，把握当代竞技体育发展趋势，能在备战2008年奥运会过程中承担国家队主要教练任务的高层次体育教练人才。
（六）培养和造就50名左右熟悉国际体育事务、外语水平高、知识面广，具有较强的组织协调和沟通能力，能在国际体育事务中发挥重要作用的高层次国际体育组织人才。
（七）培养和造就100名左右熟悉奥林匹克事务、外语水平高、业务熟练，具有较强的体育竞赛组织管理能力或裁判执法能力，能够直接与国际体育组织进行良好沟通和交流，在2008年奥运会竞赛组织工作中起关键作用的高层次体育竞赛组织管理人才和裁判人才。
二、人才选拔
（一）高层次体育人才应具备以下基本条件：
1.努力实践“三个代表”重要思想，认真执行党和国家的路线、方针、政策。
2.热爱体育事业，具有较强的事业心和良好的职业道德，爱岗敬业，求真务实，开拓创新。
3.熟悉相关业务，具备相应的专业知识。
（二）高层次体育人才应具备以下资格：
1.具有大学本科以上文化程度。其中，高层次学术技术人才须具有硕士研究生以上学历或硕士以上学位。
2.具有较高的外语水平。其中，高层次体育外事人才须具有外语专业本科以上学历，能较熟练应用第二外语。
3.高层次体育学术技术人才须具有高级专业技术职务；高层次体育教练人才须具有高级教练或国家级教练职务。
4.熟练掌握计算机应用技术。
5.具有丰富的实践经验或相关工作经历。
6.年龄在50周岁以下。
7.身体健康。
个别特殊人才可适当放宽以上资格要求。
（三）高层次体育人才的选拔范围：
1.高层次体育行政管理人才主要从机关司局级干部、直属单位领导班子成员、机关优秀处级干部和直属单位优秀中层正职中选拔产生。
2.高层次体育产业经营管理人才主要从机关从事经济管理的司局级干部、优秀处级干部，直属单位分管经营开发的领导班子成员，直属单位经营开发、财务管理等部门的优秀负责人以及下属企业的主要负责人中选拔产生。
3.高层次体育外事人才主要从有出色体育外事工作经历的机关处级以上干部，直属单位中层正职以上干部中选拔产生。
4.高层次体育学术技术人才主要从国内从事体育专业学术技术工作，有较高水平的研究成果，在本学术技术领域有较大影响或有较大发展潜力的人员中选拔产生。
5.高层次体育教练人才主要从国内从事训练教学工作，所带运动员、运动队在国际大赛中取得优异成绩的高级教练、国家级教练中选拔产生。
6.高层次国际体育组织人才主要从以下人员中选拔产生：
（1）已在国际体育组织中担任领导职务的人员。
（2）具有优秀外事工作经历的总局系统外事人员。
（3）综合素质较高的教练员和退役优秀运动员。
（4）热心体育事业，并在国内体育社团中担任一定职务、具有一定影响的社会知名人士。
7.高层次体育竞赛组织管理人才和裁判人才主要从国内长期从事体育竞赛组织管理工作、裁判执法工作，具有较强的组织管理和综合协调能力的人员中选拔产生。
个别特殊人才可以面向海内外公开选拔产生。
（四）高层次体育人才的选拔程序：
1.组织推荐或个人自荐。
2.进行考试、考察或组织专家进行评审。
3.确定人选，报总局审定。
三、人才培养
（一）设立高层次体育人才培养专项经费，用于高层次体育人才的选拔和培养。
（二）培养内容：
1.综合素质培养：不定期对各类高层次体育人才进行政治理论、政策法规、管理知识等方面的培训。
2.专业能力培养：采取多种措施，全面开展专业能力培训，不断更新其专业理论知识，提高工作水平。3.外语培训：加大对高层次体育人才的外语培训力度，通过脱产强化培训、半脱产培训、业余培训等多种形式，尽快提高其外语水平。
4.计算机培训：采取多种措施，切实提高高层次体育人才的计算机水平。
（三）培养形式：
1.学历教育。加强与有关高校的合作，支持高层次体育人才参加学历教育。每年资助部分高层次党政管理人才接受公共管理硕士（MPA）教育；资助部分体育产业经营管理人才接受工商管理硕士（MBA）教育；为高层次教练人才接受学历教育创造条件；有计划地组织退役运动员接受学历教育。
2.国内短期培训或研修。定期举办各种短期培训班或研修班，不断满足高层次体育人才的需要。
3.国内外合作研究或进修。加强与国内外高等院校、研究机构的联系与合作，选派高层次体育学术技术人才进行合作研究或进修学习。
4.出国培训或留学。加大高层次体育人才出国、出境培训工作力度，有计划地选派部分高层次体育人才组团出国培训，同时有计划地资助高层次体育人才出国培训。每年选派部分高层次国际体育组织人才和外事人才到英语母语国家留学。
5.实践锻炼。选派高层次体育人才到相应国际体育组织、有关国家奥委会、体育协会、国内外知名企业等机构进行工作实习，参加国际大型体育赛事的组织工作或在国内不同单位、不同岗位挂职锻炼，全面提高其工作水平。
四、人才管理
（一）建立高层次体育人才库，全面掌握高层次体育人才的情况。
（二）建立《高层次体育人才考核档案》，考核工作由人才所在单位结合年度考核组织实施。考核结果报总局备案。
（三）对高层次体育人才实行动态管理，根据年度考核结果调整不合格人选，并及时进行人选的补充。
（四）高层次体育人才的日常管理、培养和使用由人才所在单位负责。各单位对高层次体育人才在加强日常管理的同时，要积极为他们参加培训、学习、实践锻炼等提供条件。
（五）对于高层次体育人才，总局将根据工作需要统一调配使用。各单位要及时将高层次体育人才的职务晋升、工作变动等情况报总局备案。
（六）对各单位引进符合条件的高层次体育人才，总局将酌情给予资助。
（七）总局将通过高层次体育人才的培养工作带动整个人才队伍建设。在突出抓好高层次体育人才培养工作的基础上，注重对各类人员的培养和使用。
（八）各单位在配合总局抓好高层次体育人才培养的同时，要认真抓好人才梯队建设，努力建设一支门类齐全、结构合理、素质优良，适应举办2008年奥运会和体育事业可持续发展需要的人才队伍。
（九）总局建立体育人才培养工作机制，人事司牵头抓总，人才培养工作涉及的竞体司、经济司、外联司、科教司等部门不定期召开协调会议，及时研究和解决人才培养工作中出现的问题。
（十）高层次体育人才的培养工作在党组统一领导下，由人事司归口管理，有关职能部门和有关单位分工负责。
人事司负责制定高层次人才培养工作计划、制定有关政策规定；负责高层次人才选拔培养工作的组织协调和定期检查、督办人才培养工作；负责共性知识和能力的培训；具体负责高层次党政管理人才、高层次体育学术技术人才的选拔和培养；协助外联司抓好国际体育组织人才的培养；协助竞体司抓好高层次体育教练人才的培养。
竞体司负责高层次体育教练人才、高层次体育竞赛组织管理人才和裁判人才的选拔和培养。
外联司负责高层次体育外事人才、高层次国际体育组织人才的选拔和培养。
经济司负责高层次体育人才培养工作的经费管理；具体负责高层次体育产业经营管理人才的选拔和培养。
科教司协助人事司抓好高层次体育学术技术人才的培养；协助竞体司抓好高层次体育教练人才的培养。
（十一）年度考核各单位领导班子成员时，将各单位对高层次体育人才的培养情况纳入考核内容。


国家体育总局办公厅　　　　　　2003年7月16日印发