关于改革我国行政立法程序制度的思考

杨明成
　 一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

　 二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

　 加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。

　 三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

　 四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

　 五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

　 六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机关非法或者不合理地增加管理相对人的负担。

　 七、完善行政立法的监督机制。第一，完善人民代表大会对行政立法的监督机制。目前，人民代表大会对行政立法的监督制度由宪法第67条、第104条所规定，立法法第五章对此作了重申并稍有改进。但是这项制度难以发挥作用，因为上述规定，从实体方面看并不明确，从程序方面讲也不具体，缺少可操作性。笔者认为应当根据行政法规或者规章的重要性或者对行政管理相对人可能带来不利影响的程度分别规定提交人大常委会批准或者备案。提交批准的法案，人大可以批准、否决或者要求制定机关修改后再提出。提交备案的法规或者规章，如果严重违反上位法，改用批准程序予以否决。违法程序不严重的，要求制定机关修改。第二，扩大法院司法审查的范围，目前可以将规章纳入司法审查的范围，以后还可扩大。受规章影响的利害关系人包括个人、团体或者单位都可以请求对规章进行司法审查。法院对违反上位法、非常不合理或者严重违反法定立法程序的规章予以撤销。由高级人民法院管辖地方规章的司法审查案件，最高人民法院管辖部门规章的司法审查案件。

　 （作者是西南政法大学法学副教授）

四川省人民政府


四川省机动车维修管理办法

四川省人民政府令（第210号）


　　《四川省机动车维修管理办法》已经2007年4月3日四川省人民政府第114次常务会议通过,现予发布，自2007年5月25日起施行。

省　　长：蒋巨峰

二○○七年四月二十四日

四川省机动车维修管理办法

　　第一条　为规范机动车维修经营活动，维护机动车维修市场秩序，保障机动车运行安全和维修质量，保护机动车维修各方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国道路运输条例》和《四川省道路运输管理条例》，结合四川省实际，制定本办法。

　　第二条　凡在四川省行政区域内从事机动车维修经营的单位和个人（以下简称机动车维修经营者），应当遵守本办法。

　　第三条　县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的机动车维修管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施管理工作。

　　第四条　机动车维修分为一类汽车维修、二类汽车维修、三类汽车专项维修和一类摩托车维修、二类摩托车维修。维修车型分为小型客车（含轿车）、大中型客车、货车（含工程车辆）和摩托车。

　　第五条　申请从事汽车维修经营的，其维修类别和维修车型应当符合《汽车维修业开业条件》（GB/T16739）。从事一类汽车维修经营向所在地市（州）道路运输管理机构提出申请，从事二类汽车维修经营、三类汽车专项维修经营向所在地县级道路运输管理机构提出申请。

　　第六条　申请从事一类摩托车维修、二类摩托车维修经营的，应当符合《摩托车维修业开业条件》（GB/T18189），向所在地县级道路运输管理机构提出申请。

　　第七条　从事危险货物运输车辆维修的经营者，除具备一类汽车维修经营条件外，还应当具备下列条件：

　　（一）与作业内容相适应的专用维修车间和设备、设施，并设置明显的指示性标志；

　　（二）完善的突发事件应急预案，应急预案包括报告程序、应急指挥、处置措施等内容；

　　（三）相应的安全管理人员和完善的安全操作规程；

　　（四）相应的环境保护措施。

　　前款所称危险货物运输车辆维修，是指对运输易燃、易爆、腐蚀、放射性、剧毒等性质货物的机动车辆维修，不包含危险货物运输车辆罐体的维修。

　　第八条　受理机动车维修经营申请的道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内作出准予许可或者不予许可的决定。对符合法定条件的，作出准予许可的决定，向申请人颁发道路运输经营许可证，并在经营范围中注明维修车型和维修类别；对不符合法定条件的，作出不予许可的决定，并说明理由。

　　申请人取得道路运输经营许可证后，应当依法向工商行政管理等机关办理相关手续，并在经营许可证的经营范围内从事维修经营活动。

　　第九条　对一、二类汽车维修经营的申请，受理的道路运输管理机构应当进行公示；对作出准予许可决定的，应当报上级道路运输管理机构备案。

　　第十条　申请从事机动车维修连锁经营的，由连锁经营企业总部按照本办法第五条、第六条规定，向连锁经营服务网点所在地道路运输管理机构提出申请。

　　第十一条　申请机动车维修连锁经营服务网点的，应当提交以下材料：

　　（一）机动车维修连锁经营企业总部的机动车维修经营许可证；

　　（二）连锁经营协议书副本；

　　（三）连锁经营的作业标准和管理手册；

　　（四）连锁经营服务网点符合机动车维修经营相应开业条件的承诺书。

　　道路运输管理机构在查验申请资料齐全有效后，应当在5日内予以许可，并发给相应许可证件。连锁经营服务网点的经营许可项目应当在机动车维修连锁经营企业总部许可项目的范围内。

　　第十二条　机动车维修经营者变更许可事项的，应当按照有关规定重新办理许可事宜。

　　机动车维修经营者变更名称、法定代表人、地址等事项的，应当到道路运输管理机构办理变更手续；终止经营的，应当在终止经营前30日告知原许可的道路运输管理机构办理注销手续。

　　第十三条　取得一类汽车维修经营许可的，可以从事相应车型的整车修理、总成修理、一、二级维护、小修、维修救援、专项维修和竣工检验工作。

　　取得二类汽车维修经营许可的，可以从事相应车型的总成修理、一、二级维护、小修、维修救援、专项维修和竣工检验工作，竣工检验中的检测部分应当外协。取得三类汽车专项维修经营许可的，可以从事发动机、车身、电气系统、自动变速器、车身清洁维护、涂漆、轮胎动平衡及修补、四轮定位检测调整、供油系统维护及油品更换、喷油泵及喷油器维修、曲轴修磨、气缸镗磨、散热器维修、空调维修、车辆装潢（蓬布、座垫及内装饰）、车辆玻璃安装等专项维修和竣工检验工作。

　　第十四条　取得一类摩托车维修经营许可的，可以从事摩托车整车修理、总成修理、整车维护、小修、专项维修和竣工检验工作。取得二类摩托车维修经营许可的，可以从事摩托车整车维护、小修、专项维修和竣工检验工作。

　　第十五条　机动车维修经营者应当按照环境保护规定处置废水、废气、废料等，防止环境污染。

　　第十六条　机动车维修经营者应当执行有关机动车维修的国家、行业和地方标准，保证机动车维修质量。尚未制定标准的，参照机动车生产企业提供的维修手册和有关技术规范进行维修。

　　在维修过程中需要增加维修项目或者扩大维修范围的，应当事先征得托修方同意，并在维修合同中明确。

　　第十七条　机动车维修经营者应当建立维修配件采购登记制度，将原厂配件、副厂配件、旧配件和修复配件分别标识，明码标价，供托修方自行选择使用。使用旧配件或者修复配件维修机动车的，应当征得托修方的书面同意。

　　第十八条　机动车维修经营者承修车辆，发现有伪造证明、证件，车辆发动机号、车架号码有明显改动或者破坏痕迹等情况的，应当向公安机关报告。未报告的，一经查实，由公安机关按照有关法律、法规、规章予以处理。

　　第十九条　机动车维修经营者承接机动车二级维护、总成修理和整车修理，应当与托修方签订维修合同，实行维修前诊断检验、维修过程检验和竣工质量检验制度，建立维修档案并保存2年，竣工出厂时经维修质量检验合格的，维修质量检验员应当签发机动车维修竣工出厂合格证。

　　第二十条　机动车维修经营者应当在经营场所的醒目位置悬挂机动车维修经营许可证和机动车维修标志牌，公布机动车维修工时定额和结算单价，并将工时定额和结算单价向发放经营许可证的道路运输管理机构备案。工时定额和结算单价备案后3个月内不得随意调整。

　　第二十一条　机动车维修实行竣工出厂质量保证期制度。汽车整车修理和总成修理的质量保证期为行驶2万公里或者100日；二级维护的质量保证期为行驶5000公里或者30日；一级维护、小修和专项维修的质量保证期为行驶2000公里或者10日。摩托车整车修理和总成修理的质量保证期为行驶7000公里或者80日；整车维护、小修和专项维修的质量保证期为行驶800公里或者10日。以上行驶里程和日期指标以先达到者为准。在机动车维修质量保证期内，因维修质量造成机械故障和直接经济损失的，经营者应当及时无偿修复和赔偿，并依法承担相应责任。

　　第二十二条　机动车维修技术负责人员、有关维修人员、质量检验员等从业人员，应当按照国家和我省有关规定经过考核合格，取得相应从业资格证后方可从业。机动车维修经营者应当聘用符合前款规定的人员从业。

　　第二十三条　道路运输管理机构应当受理机动车维修质量投诉，按照维修合同的约定和相关规定调解维修质量纠纷。

　　第二十四条　道路运输管理机构应当对机动车维修经营者的经营条件、经营行为等进行监督检查，机动车维修经营者应当接受道路运输管理机构的监督检查。

　　第二十五条　道路运输管理机构应当建立机动车维修经营者质量信誉档案，定期对机动车维修经营者的质量信誉情况进行考评，并向社会公布；考评结果作为对机动车维修经营者扩大经营范围、企业评级、政府公务车维修招投标的依据。

　　第二十六条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构对经营者予以警告，责令限期改正；拒不改正的，可以处200元以上1000元以下的罚款：

　　（一）变更名称、法定代表人、地址等事项，未办理变更手续的；

　　（二）未按规定悬挂经营许可证和维修标志牌的，或者未按规定公布机动车维修工时定额和结算单价的，或者维修工时定额和收费标准未按规定备案的；

　　（三）未执行维修配件采购登记制度的。

　　第二十七条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令经营者改正，可以并处1000元以上3000元以下的罚款：

　　（一）未按规定进行维修前诊断和维修过程检验的；

　　（二）高于公布的维修工时定额和结算单价收费的；

　　（三）聘用不符合第二十二条规定的人员从事维修作业的。

　　第二十八条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令经营者限期改正，拒不改正的，可以处1000元以上1万元以下的罚款：

　　（一）未按许可的经营范围进行维修作业的；

　　（二）机动车维修经营者变更许可事项未按照规定重新办理许可事宜的；

　　（三）未按照机动车维修技术标准，或者生产厂家的维修手册，或者有关技术规范进行维修作业的；

　　（四）虚列维修项目或者只收费不维修的。第二十九条违反机动车维修管理规定，其他法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。

　　第三十条　本办法所称机动车维修经营，是指以维持或者恢复机动车技术状况和正常功能，延长机动车使用寿命为作业任务所进行的维护、修理以及维修救援等相关经营活动。

　　第三十一条　本办法自2007年5月25日起施行。1988年1月6日四川省人民政府川府发〔1988〕6号文件印发，1997年12月29日四川省人民政府令第103号发布的《四川省汽车维修行业管理办法》同时废止。