湖南省株洲市人民政府办公室


《株洲市市级部门预算编制管理办法（试行）》的通知 株政办发〔2005〕31号



市直机关各单位：
《株洲市市级部门预算编制管理办法（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


二○○五年九月二十二日
株洲市市级部门预算编制管理办法（试行）

第一章总则
第一条为深化预算改革，促进部门预算编制制度化、规范化、科学化，依据《中华人民共和国预算法》等有关法律法规，制定本办法。
第二条部门（含下属单位，下同）预算的编制管理，适用本办法。
第三条部门预算编制管理原则
（一）合法性原则。
（二）收支平衡原则。量入为出、量力而行，综合平衡，不编赤字预算。
（三）综合预算原则。统筹预算内外财力，严格按照有关规定，统一编制、统一管理、统筹安排各部门预算内、外资金和其他各项收支。
第四条市财政局的预算编制管理职责
（一）统一管理市级部门预算的编制工作。
（二）批复市级部门预算。
（三）组织和监督部门预算的执行，依法向市人大常委会、市人民政府报告部门预算执行情况，对随意突破部门预算的行为依法进行调查处理。
（四）负责预算调整的审核、汇总、报批工作。
第五条市级各部门的预算编制管理职责
（一）编制汇总本部门年度预算方案，按照市财政局批复的预算及时下达所属预算单位的年度预算，组织监督本部门预算执行。
（二）按照市财政局要求报告部门预算资金的使用管理情况。
（三）接受市财政、审计等部门的财务监督。
第二章预算编制程序、内容和方法
第六条部门预算编制程序
（一）各部门按照年度部门预算编制办法和要求，编制本部门年度收支预算方案，并按规定时间报送市财政局，同时报送部门概况、事业发展计划、年度工作安排、主要收支项目等情况的说明材料，作为预算审核、批复的基础资料。
（二）市财政局根据市委、市政府的工作目标和市本级财力情况，审核部门报送的年度收支预算方案，汇总形成部门预算送审方案，报市政府审定后，下达部门预算控制数。
（三）各部门在市财政局下达的部门预算控制数以内，汇总编报本部门年度收支预算计划，按规定时间报送市财政局。
（四）市财政局根据各部门报送的年度收支计划进行综合平衡，提出年度部门预算草案，报市委、市政府审定后，提交市人民代表大会审查批准。市财政局在市人民代表大会审议批准预算之日起三十日内，将部门预算批复到各部门，各部门在十五日内将预算批复到所属各单位。
第七条收入预算的编制
收入预算包括财政拨款（补助）预算、非税收入预算和单位经营收入预算等。收入预算应切实做到不少报、不漏报、不虚报。
（一）财政拨款（补助）预算按照财政下达的控制限额进行编制。
（二）非税收入预算按照有关文件规定，分别按预算内管理和财政专户管理的方式列报。
（三）单位经营收入预算按市行政事业资产管理处的有关规定统一纳入非税收入项目编报。
第八条支出预算的编制
支出预算分为基本支出预算和项目支出预算。
（一）基本支出预算的编制
基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员支出、对个人和家庭的补助支出、一般公用支出。基本支出预算实行定员定额管理。
基本支出不属财政拨款的事业单位，可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求，结合单位的收支情况，采取其他方式合理安排基本支出预算。
（二）项目支出预算的编制
项目支出预算是指市级各部门为完成特定的行政工作事务或事业发展计划，按指定的用途和对象编制的年度项目支出计划。各部门申报的项目要符合国家有关法律、法规、方针政策的规定及公共财政支出的需要，要紧密结合市委、市政府工作重点及本部门事业发展规划。部门对所申报项目应进行充分调研和论证，搞好可行性分析，并按照轻重缓急的原则合理编报。
基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、支农支出、社会保障支出、卫生支出、城市维护支出、排污费、教育费附加、外经外贸专项等专项资金支出，由各部门按照专项资金管理有关规定，提出预算安排意见，并细化到单位和具体项目，送市财政局初审后，再报市政府审定。
第九条专项收支预算的编制。专项收支预算包括政府性基金预算、政府采购预算、社会保障基金收支预算、国有资产经营预算、政府投资预算、政府债务预算等其他专项资金预算。
（一）政府性基金预算。按照项目资金预算的编制办法编制。
(二)政府采购预算。各部门应根据预算安排的资金，按照政府采购管理部门的编报要求和确定的政府采购目录，将集中采购目录以内或限额标准以上的政府采购项目和资金预算列出，并细化到具体的货物、工程和服务。对未按要求上报政府采购预算和不按采购预算进行采购的部门，政府采购管理部门不受理采购事宜。
（三）社会保障基金收支预算。社会保障基金收支预算包括：企业基本养老保险基金、再就业资金、失业保险基金、基本医疗保险基金、离休干部医疗保险基金、工伤生育保险基金、机关事业养老保险基金和城镇居民最低生活保障金。各社会保险经办机构均应以基金享受人数为基础，以基金政策法规为依据，以基金往年收支情况为参照，编报社会保障基金收支预算。
（四）国有资产经营预算。国有资产经营预算编制范围主要包括市属国有资产授权经营公司、市属国有企业。编制内容主要包括预算年度对可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所作的预测、对以资产换资产等非货币性交易情况所作的预测、对国有权益的增减变动情况所作的预测。
（五）政府投资预算。凡经市政府批准，财政投资或由财政兜底偿还贷款（融资）投入的市本级公益性建设项目均纳入财政投资预算管理。各相关部门要根据市政府确定的当年建设规划和项目及其项目可行性研究报告、项目概算和批复文件编制项目投资预算。对跨年度项目投资，按照有关合同、协议的内容及项目工程进度，调整和编制投资项目预算。
（六）政府债务预算。编制范围主要是：政府直接显性债务，包括：外国政府贷款，世界银行、亚洲银行贷款，国债转贷资金，解决地方金融风险专项借款等；政府或有显性债务，包括：政府担保的国内金融组织贷款、政府担保的国外贷款等。
涉及专项收支预算的部门，应在报送部门年度收支预算时一并报送专项收支预算。
第十条凡财政性基本建设投资项目投资额在规定标准以上的（株政办发［2003］42号文件规定），应先评审后编制预算，未经市财政局或市财政局授权机构评审的项目，不予批复项目预算。
第三章预算调整
第十一条各部门必须严格执行年度收支预算，强化预算约束。重大收支预算的调整，应按法定程序办理。
第十二条各部门发生政策性调资、增人增资等，应及时向市财政局申报，市财政局审核后追加部门支出预算。
第十三条预算执行过程中遇有突发性事件、特殊支出事项等，报经市政府批准，按有关程序追加部门支出预算。
第十四条市级各部门纳入预算管理的非税收入超收，原则上结转下一年度安排支出。
因政策调整等原因导致非税收入短收，部门应在11月底前向市财政局申报，市财政局核准后，按短收额等额扣减其当年支出预算。
第十五条各部门的基本支出和项目支出不得擅自相互调剂、挤占，确因客观原因需变更的，由部门申请，经市财政局审查，报市人民政府批准后予以调整，并依法依规向市人大备案。
第四章监督检查
第十六条市财政局对部门预算的执行情况，应加强监督检查，及时纠正执行中的偏差，并对项目预算实施绩效考评,其评价结果作为安排下一年度专项支出预算的重要依据。
第十七条各部门对本级及所属单位的部门预算执行情况进行内部审计和监督。
第十八条市审计局对同级财政及部门预算的执行情况，应当加强审计监督，并依法向市人大、市人民政府报告。
第五章附则
第十九条本办法由株洲市财政局负责解释。
第二十条本办法自发布之日起三十日后试行。


浅谈涉税犯罪的成因和对策

缪晓阳

涉税犯罪，即刑法规定的危害税收征管罪，在我国其发案呈逐年上升趋势。据国家税务总局的有关资料统计显示，每年因涉税犯罪就给国家造成国税流失近1000亿元。随着国民经济高速发展，经济体制改革的深化，出现了多种经济成份并存的局面。股份制企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业、乡镇企业、私营企业及个体企业纷纷走上经济舞台。多种经济成分搞活了生产和流通，促进了经济发展，但在一定程度上也培植和刺激了个人私欲和本位主义，随着国家税收制度的改革，针对新税制的犯罪活动随之滋生。除了传统的偷税抗税以外，又出现了不少新的犯罪形式。如国家实行出口退税制度后，骗取出口退税犯罪不断出现；国家建立以增值税为主体的新税制后，围绕增值税发票的系列犯罪蜂拥而至。本文拟就我国目前涉税犯罪的成因、特点作一分析，并对此类犯罪的预防进行粗浅的探讨，以期就教于同仁。
一、涉税犯罪的成因
涉税犯罪的成因，不外乎有经济原因、制度原因、征税主体原因和纳税主体原因等四方面的原因。
第一，经济原因促使涉税犯罪频繁发生。众所周知，税收是取之于民，用之于民，是国家财政收入的主要来源。国家依靠社会公共权力，根据法律法规，对纳税人包括法人企业、非法人企业和单位以及自然人强制无偿征收，要求纳税人依法纳税，以满足社会公共需求和公共商品的需要。无偿性和强制性是税收的两个主要特性。列宁曾经说过：“所谓赋税，就是国家不付任何报酬而向居民取得东西”。税收的无偿性和强制性对某些纳税人而言就意味着税款付出是一个痛苦的决策。按规定纳税，要减少他的实有财产；而不纳税，又会受到税法、甚至刑法的制裁。在生产力水平不高，人们的物质生活水平总体上有限的情况下，税收的无偿性和强制性会使一部分纳税人拒绝这种特殊的分配形式，铤而走险，以身试法，实施危害税收征管的犯罪，造成数额惊人的税收流失。
随着市场经济体制的建立和发展，市场竞争力的强化，一些企业和个人为了在市场竞争中攫取更多的经济利益，在极端个人主义、小集体主义和拜金主义腐朽思想的驱使下，就置国家法律于不顾，铤而走险，以身试法，侵犯国家的利益。而偷税、抗税、逃税、骗取国家出口退税、虚开、伪造和非法出售增值税专用发票和其他发票等危害税收征管罪是他们侵犯国家利益最容易得手的手段，这就是涉税犯罪活动严重的主要原因。
第二，制度原因是造成涉税案件多发的另一因素。我国目前的税收征收管理制度不健全，不合理，有待加强。建国以来，我国税收制度进行了五次重大改革，最近的一次改革是1994年，1994年我国进行了以增值税为中心的流转税改革，这次税制改革遵循“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配形式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的指导思想，对税制进行了结构性改革。新税制的实施，实行了增值税凭专用发票抵扣税款制度，但因对抵扣税款的稽核能力估计过高，税收征管计算机化程度低，造成虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的犯罪多发。由于管理制度不健全，征管水平落后，使犯罪分子有了可乘之机。这主要表现在：对增值税专用发票的发放管理不严，不严格审查一般纳税人的主体资格，不按照规定的条件发放，不严格执行验旧发新制度，导致滥发现象严重；对开票行为审查不严，由纳税人自己填写，随意性大，管理失控；对抵扣税款环节审查不严，不严格执行稽核制度，且稽核制度尚不完善，稽核手段落后。在领票、开票、抵扣税款三个环节上存在着的这些漏洞，给犯罪活动提供了方便。
第三，征税主体原因。税收征管工作是一件政策性和法律性很高的艰苦细致的工作，而有的税务干部素质不高，特别是少数税务干部经不起物质的诱惑，收受纳税人的贿赂，成为纳税人的“保护神”。据潮阳、普宁一案查明，在潮阳、普宁这里官商勾结，共同作案。有的基层政府领导，直接指挥财政所长、税务所长为虚假企业服务；有的税务干部，自己开办多家虚假公司，骗税数千万元；在犯罪分子的笔记本上，记录着向海关人员送出巨额现金；地下钱庄把上百亿元的资金，在极短的时间内频繁划转、提现并套换外汇。由于危害税收征管罪属于行政犯罪，好象没有特定的受害人，因此，许多纳税人甚至包括税务部门和司法部门对危害税收征管罪的危害性认识不足，对从事危害征管犯罪者不是深恶痛绝，而往往施以同情之心。在税收执法活动中，存在着大量的监督不力、执法不严、有法不依的现象。主要表现为“以补代罚”、“以罚代刑”。执法不严，打击不力的另一个表现是执法不公。在现实执法活动中，一些执法者有意或无意中将纳税人分成三六九等，高低有别。对于一些地位特殊的所谓“名人”、“红人”、“官人”往往不敢碰硬，使一些名人成为不受税法约束的特殊公民。使税法给人一种“只打苍蝇，不打老虎”的印象。执法不公的消极作用，不仅破坏了税法的统一性和严肃性，而且动摇了人们的价值判断标准，陷入争先恐后的偷逃骗税攀比中。
第四，纳税主体原因。在现阶段，由于历史思潮和现实因素的冲击，我国公民的纳税意识较差，甚至连税收的起码常识都十分欠缺，公民纳税意识出现了不应有的扭曲。有的人认为，个人不需要国家投资而独立从事生产经营或提供劳务所得的个人收入，应当不折不扣地归个人所有，税务机关依法征税是对私人财产及收入的一种额外剥夺，不合理；还有“权大于法”的地方保护主义，“偷税不谋私则不算犯法”的小集体观念以及“偷漏税可以减轻企业亏损”的错误观念等等。
二、涉税犯罪的特点
研究涉税犯罪的预防对策，有必要先分析一下涉税犯罪的特点。1997年10月1日新《刑法》实施后，从公安机关办理的涉税案件来看，存在以下特点：
1、 犯罪数额特别巨大，社会危害极其严重。从97年协办“共和国第一税案”———金华税案开始，涉税金额不断加大。金华税案以虚开金额9亿元而号称第一，但这一记录不久就被打破。北京陈学明特大虚开发票案、上海青浦、崇明特大虚开发票案、直至“807”潮阳、普宁特大虚开发票案，虚开金额已达323亿元，骗税42亿元，号称世纪税案。
2、 内外勾结，共同作案。税务干部和外单位人员相勾结，利用工作便利，盗窃发票、骗取出口退税、不法抵扣税款，让人防不胜防。我市国税局某基层分局原征管员李枫，于1995年12月至1998年1月间，利用职务之便，乘为本分局保管和代班为用户领购增值税专用发票之机，私自截留增值税专用发票，并将发票提供给他人虚开，从中牟取非法利益，后因李枫岗位变动，才被他人发现而案发。李枫作案时间之长，作案次数之多，造成后果之严重，令人发思。
3、 犯罪手段专业化、智能化、狡诈诡秘。犯罪嫌疑人有的事先就用假身份证注册公司，案发后遁逃无影无踪；有的利用电脑破译电脑发票的密码，伪造假增值税专用发票；有的用药液“洗票”，将取得的小额发票洗去字迹和印章，用于为他人虚开，以牟取暴利。2002年8月，我局成功破获了以犯罪嫌疑人杨元兴为首的特大非法出售、虚开增值税专用发票的团伙案件，系典型的“洗票”案件，共抓获涉案人员12人，涉案税款450余万元。该团伙分工明确，作案手段比较隐蔽，成员之间相互不联系，由杨元兴集中分工和分赃，有成员专门以加油的名义，从加油站取得小额增值税专用发票（一般超过百元）；有的成员专门负责用特定的液体，洗掉小额发票上的内容和公章，变成空白发票；有的成员专门负责寻找受票单位，按票面价税合计的3%－8%收取开票费。
4、 作案跨区域流动，涉及的行业多、部门多。当前，不仅存在一些国有企业、集体企业、三资企业、私营企业、个体工商户、一般公民危害税收征管罪的问题，而且一些国家机关、税务、海关、外贸等部门的部分工作人员也接受贿赂，支持、纵容、包庇不法分子进行偷税、抗税、逃避追缴欠税、骗取国家出口退税款、虚开增值税专用发票、可以用于骗取退税、抵扣税款的其他发票等犯罪活动。许多单位和个人互相勾结共同从事危害税收征管的行为，共同犯罪近年呈上升趋势。并且跨地域作案在骗取国家出口退税犯罪和以增值税专用发票骗取抵扣税款等犯罪中表现最为突出。跨省骗税大案屡见不鲜，往往是采取打一枪换一个地方的手法，到甲地购货，到乙地报关，到丙地退税。
5、 案情错综复杂，查处工作难度增大，单位犯罪呈上升趋势。潮阳、普宁特大虚开发票案公布的案情中显示，在潮阳、普宁特大虚开发票案中，“807” 工作组动用了国家税务总局、公安部、监察部、财政部等13个部门的空前力量，“807”工作组前后检查的1142户企业中，827户是虚假企业，有虚开和偷骗税问题的占98.33％。工作组向全国发出1万多份发票协查函，9000多份证实是虚开。“807”工作组共检查认定虚开增值税专用发票17.2万份，其中伪造的有8.8万份，涉嫌偷骗税42亿元。
三、预防涉税犯罪的对策
　　涉税犯罪产生、发展的原因是多方面的，是多种因素综合作用的结果。因此，防范和治理危害税收征管罪，也是一个综合治理的系统工程。要预防涉税犯罪发生，必须做好以下几方面的工作：
第一、 加强税法宣传，深化税制改革。
2001年5月1日国家颁布了新的《税收征收管理办法》，我们应该趁此契机，加大宣传力度，加强税收法制宣传，强化纳税意识。纳税人纳税意识的培养，不是一朝一夕的事，而是一个长期的任务。税务部门除了要搞声势浩大的“税务宣传月”、发放宣传材料、广播电视广告咨询外，还要从基础抓起，把税法教育纳入中小学课程，通过发放税收教育教材，开展税收征文和税法影片巡映等形式，使税收教育渗透到各个阶层和领域，争取收到较好的税法宣传效应。
完善税收征管制度也将对防止涉税犯罪起着重要的作用。完善税收征管制度不是一蹴而就的，需要在实践中不断丰富和发展。如1994年实行增值税凭专用发票抵扣税款制度后，对抵扣税款的稽核能力估计过高，税收征管计算机化程度低，造成虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的犯罪多发。１９９６年国家税务局发出通知取消手工填写的十万元版和百万元版的增值税专用发票，而将之纳入防伪税控系统，现在，防伪税控系统已推进到十万元版发票领域。实践证明，这是防止增值税专用发票犯罪的有效措施。全国正在建设的“金税工程”，将利用现代化的技术手段，把从税务登记、纳税申报、征收、发票管理到纳税检查等纳税的各个环节都实行计算机管理，依托计算机对征收管理的全过程实施监控。这是新时期预防犯罪的又一重要措施。
第二、提高税务人员的素质，加强管理，强化监督机制，堵塞犯罪漏洞。为了适应发展社会主义市场经济的需要，我国的税制进行了重大改革，今后还将进行更深层次的改革。税务干部面临着更新知识、提高执法水平和提高征管工作效能的新形势。税务干部是代表国家行使职能，税务干部素质的高低、能否依法办事，直接影响着纳税人的纳税心理和纳税意识。在改革征管模式、建立起充分应用计算机征管模式过程中，需要一支熟悉财务会计、了解企业生产经营状况、懂得和操纵现代化技术装备的税务干部。当前，税务机关已经实行征收、管理、稽查三分离，从体制上实行了相互制约，还要在系统内部逐步实行税务干部家庭财产和收入申报制度、基层岗位轮换制度、征管监察制度、集体审批减免税制度等措施，堵塞犯罪漏洞。
第三、加强对危害税收征管罪的打击力度。修订后的刑法设专节规定了“危害税收征管罪”。比较全面系统地规定了各种危害税收征管犯罪的罪状、法定刑，为职能部门打击涉税犯罪提供了强有力的法律武器。要对付日益增多的税收违法犯罪，必须加大对危害税收征管犯罪的打击力度，主要是严格执法，做到执法必严，违法必究。
1、 坚决纠正税收执法中的“有法不依”，“以罚代刑”的现象。现在发生了税务违法案件，主要存在“有法不依”，“以罚代刑”的现象。该处理的不处理，该罚款的不罚款，该移送的不移送。为有效地打击涉税犯罪，决不能以补税、罚款了事，而必须依照刑法的有关规定，该判刑的一定要判刑，该重判的一定要重判。只有这样，才能维护社会主义法制的严肃性，才能有利于打击犯罪，预防犯罪。
2、 充分发挥公安机关的职能和手段，进一步理顺协查工作关系，提高办案效率。在打击各种利用发票犯罪活动中，虚开增值税专用发票是危害最严重的一种，各级公安机关在打击利用增值税专用发票犯罪中，要以查处虚开增值税专用发票犯罪为重点，这种犯罪涉及金额大，并且与偷税、骗取出口退税等涉税犯罪有直接联系。涉税犯罪由于涉及面广，加强全国公安机关协作办案相当重要。我国现阶段负责对涉税案件查处的部门还不统一，有的省是成立“税警大队”，有的是成立的“税侦处（室）”，有的成立的“驻税办公室”，有的是成立的“税务案件联络室”，有的隶属刑警，有的隶属经侦，五花八门，各不相同，一定程度上影响了办案协作。出于理顺工作关系，提高效率的考虑，成立一支专门的警察队伍，从事涉税犯罪侦查和税收治安处罚工作，具有一定的现实意义。
3、 加强公安、税务机关的协作，共同防范涉税犯罪的发生。税务机关在纳税人登记时，就可以与公安机关合作，核实纳税人注册登记的身份的真实性，杜绝虚假企业冒领增值税专用发票，从源头上控制犯罪的发生。公安机关查处的利用专用发票犯罪案件，需要查明发票有关情况的，可以直接函请当地税务机关协查，各有关税务机关应当充分运用发票交叉稽核的手段给予认真协查，并及时将协查结果函复请求协查单位。公安与税务机关，要制定工作联系制度，定期通报涉税违法犯罪情况，共同分析、研究涉税违法犯罪的特点、规律及发展趋势，提出防范、打击涉税违法犯罪的对策和措施。
4、 严密法网，加大对涉税违法行为的打击力度。目前，我国刑法虽然用12个条文明确了什么是涉税犯罪行为，但从实践来看，还是规定的远远不够，造成工作中无法可依。根据我国现在的法律，对持有假增值税专用发票这类行为，就无法处理，而这种行为，比持有假币更具有危害性，一张假币，给人造成的损失最多100元，但一张假发票，往往可以造成几万元的国税流失，甚至几十万，但就这行为，连违法都谈不上，法律显得特别苍白无力，所以急需完善法律，重拳打击涉税犯罪，为整顿和规范市场经济提供服务。

作者单位：江苏省常州市武进区公安局
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