依法治国的困境与出路

朱龙岗　　


　　依法治国，顾名思意，就是指依照宪法和法律，而非个别领导人的旨意治理国家。依法治国强调通过自上而下的方式制约权力的不正当使用问题，但这种方式是否有效呢？十一届三中全会以来的法治建设告诉我们，依法治国始终绕不开一个瓶颈问题，即特权阶层的存在。何处存在着特权，何处就存在着腐败。故依法治国首要解决的问题，不是法律问题，而是政治问题，归根结底是经济问题。

　　这里，我们首先要给特权下一个定义，我认为特权就是指因法律或其他因素而享有的一种独占性具有支配力量的社会资源。中国当前的情况是，特权在各个行业普遍存在，在个别行业突出集中。表现为：政治上，执政党一党独大，民主党派没有实权，也没有独立的对执政党监督的机构；经济上，国字号企业与跨国公司垄断融资与市场，中小企业融资困难、苦苦挣扎；社会上，二元户口制度的存在，不公平的高考制度；文化上，一些知名学者为钱途所困，成为利益集团的御用专家等等。

　　为何特权会导致腐败？首先，法律与政策的制定权与执行权由特权阶层掌握；其次，特权阶层的权力有法律保证而不受制约；再次，社会资源主要由特权阶层占有；最后，也是最重要的一点，政治特权与经济、社会文化特权共生共荣，社会和文化特权为政治特权提供了地位与舆论上的支持，政治特权为经济特权提供了法律和政策上的保障，经济特权又为以上二者提供物质保证。这种共荣圈的形成，也是腐败圈形成的过程。

　　怎样消除特权，关系到依法治国的成败。历史表明，自上而下式不流血的法治改革，除非有一个英明的领导人，并且够兼顾到其他特权阶层的利益，否则往往因为既得利益者的阻碍而失败。20世纪的社会实践也表明，社会主义式的暴力革命可以割掉部分特权阶层的苗，但新的特权阶层却似夏天的蘑菇，一场大雨后又疯狂的长满田野。结合国情，我认为，由于特权阶层势力异常强大，当前中国既不可能彻底实施自上而下的制度改革，更不适合自下而上的暴力革命。应当指出，中国几千年的人治传统不是一朝一夕所能改变，中国式特权的解决之道，也应走循序渐进的的道路。

　　欧洲近代史似乎可以给我们一个思路，市民社会的是欧洲近代民主自由思想的土壤，商人阶层是其推动者，占市民社会主体的商人阶层为了维护自己的利益而要求私有权神圣、契约自由，并为此而主要建立一个民主法治政府来消灭特权，保障权利。故中国的法治建设应从深化市场经济入手，通过自下而上的经济革命，让更过的人真正的富裕起来，扩大中产阶级（包括富裕农民与工人）所占比例，使中产阶级成为社会的主体。占社会多数的中产阶级相对于特权阶级，在经济和话语权上逐渐占上风，从而进一步推动政治改革，实现真正的依法治国。

　　当前如何深化市场经济？我认为，第一，应废除阻碍市场经济发展的不合理制度政策，如行业垄断，户口制度，农村承包地的转让限制等等，使物尽其用，人尽其能，地尽其利，利尽其享；第二，发展市场经济不可避免出现贫富分化拉大局面，故应建立公平统一的社会福利制度，努力缩小贫富差距、地区差距、行业差距。通过市场经济的深化，藏富于民，使人民能够自尊独立的进行社会活动，形成现代意义上的市民社会，并有足够的能力为了共同利益而提出建设法治国家要求。如果以上两点都做不到，自上而下的法治改革不过是特权阶级的附庸风雅，暴力革命也将是迟早的事了。




湖北省财政厅


省财政厅关于印发《湖北省省级部门预算项目支出绩效考评管理办法(试行)》的通知

鄂财行资发［2005］5号


省直各预算单位：

　　为贯彻落实十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的精神，规范和加强部门预算绩效考评工作，提高预算资金的使用效率，体现政府公共服务目标，现将《湖北省省级部门预算项目支出绩效考评管理办法（试行）》（以下简称《办法》）印发给你们，并提出以下实施意见，请一并认真贯彻执行。

　　一、《办法》首先在财政厅确定试点的省级部门实施。绩效考评对象由试点省级部门商财政厅确定，以社会效益明显，部门自主决策程度大的项目为主，先易后难，稳步推进。

　　二、试点部门要高度重视，精心组织，勇于实践，积极探索，根据部门实际情况，慎重选择绩效考评试点项目；要合理设置各项考评指标，使考评指标准确反映项目的绩效目标，不能让绩效考评变成对预算项目支出的财务评价或对项目的竣工验收；通过试点总结经验，逐步有序地建立起绩效考评体系。对本办法在试点过程中出现的问题，请及时函告我厅。

　　附件：《湖北省省级部门预算项目支出绩效考评管理办法（试行）》

　　湖北省省级部门预算项目支出绩效考评管理办法（试行）

　　第一章 总 则

　　第一条 为规范和加强我省省级部门预算项目支出管理工作，提高预算资金的使用效益和效率，根据《中华人民共和国预算法》和国家有关财务规章制度，参照《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称省级部门，是指与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体等。

　　第三条 本办法所称部门预算项目支出绩效考评（以下统称“绩效考评”），是指运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对省级部门为实现其所确定的项目绩效目标，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。

　　第四条 绩效考评的目的，是通过对部门项目绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。

　　第五条 绩效考评的范围，为纳入省级部门预算管理的资金。

　　第六条 绩效考评的原则：

　　（一）统一领导原则。绩效考评工作由财政部门统一领导，省级各部门具体组织实施。

　　（二）分类管理原则。财政部门、省级部门可根据考评对象的部门、行业、项目特点，制定分类的绩效考评办法。

　　（三）客观公正原则。绩效考评应以国家法律、行政法规等为基本依据，按照“公开、公平、公正”的原则进行。

　　（四）科学规范原则。绩效考评工作应采用规范的程序和定性与定量相结合的考评方法，准确、合理地评价部门预算支出的绩效情况。

　　第七条 绩效考评的基本依据：

　　（一）国家相关法律、行政法规和规章制度及省政府发布的行政规章；

　　（二）国家确定的方针、政策及省委、省政府的相关政策；

　　（三）“三定”方案确定的部门职能范围；

　　（四）项目年度实施计划和中长期实施计划；

　　（五）省级部门申报预算的相关材料和财政部的预算批复文件；

　　（六）省级部门的项目预算申报论证材料和项目验收报告；

　　（七）审计部门对省级部门预算执行情况的年度审计报告；

　　（八）其他相关资料。

　　第二章 绩效考评的内容和方法

　　第八条 绩效考评以项目支出为对象实施项目支出预算绩效考评。

　　绩效考评项目应以行政事业类项目或其他类项目为主，包括重大项目和一般性项目，其中重大项目是指资金数额较大、社会影响较广、具有明显社会效益的本部门或者跨部门的项目。

　　第九条 绩效考评以预算年度为周期实施年度考评，其中重大跨年度支出项目可根据项目完成情况实施阶段性考评。

　　第十条 绩效考评的主要内容包括：

　　（一）绩效目标的完成情况；

　　（二）为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况和财务管理状况；

　　（三）部门为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；

　　（四）部门根据实际情况确定的其他考核内容。

　　第十一条 绩效考评采取定性和定量相结合的方式。

　　第十二条 绩效考评方法主要包括比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等。

　　（一）比较法。是指通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和考评期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法。

　　（二）因素分析法。是指通过分析影响目标、结果及成本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法。

　　（三）公众评价法。是指对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效考评内容完成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的考评方法。

　　（四）成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，来考评绩效目标完成情况的考评方法。

　　（五）财政部门和省级部门确定的其他考评方法。

　　第三章 绩效考评的指标

　　第十三条 绩效考评指标的选择应遵循以下原则：

　　（一）相关性原则，即选定的绩效考评指标与部门的绩效目标有直接的联系；

　　（二）可比性原则，即对具有相似目的的工作选定共同的绩效考评指标，保证考评结果可以相互比较；

　　（三）重要性原则，即对绩效考评指标在整个考评工作中的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映考评要求的绩效考评指标；

　　（四）经济性原则，即绩效考评指标的选择要考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上实行考评。

　　第十四条 绩效考评指标分为共性考评指标和个性考评指标。共性考评指标是适用于所有省级部门的绩效考评指标，个性考评指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同省级部门的绩效考评指标。

　　第十五条 绩效考评共性指标主要包括以下类型：绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产的配置和使用情况等。具体指标由财政部门确定。

　　第十六条 绩效考评个性指标由省级部门商财政部门根据被考评对象的绩效目标制定。

　　第四章 绩效考评的组织管理

　　第十七条 项目考评实行“统一组织、分层次实施”的管理方式。由财政部门统一组织管理，主管部门和项目单位分层次实施。

　　第十八条 财政部门负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查省级部门的绩效考评工作。

　　第十九条 省级部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。

　　第二十条 省级部门绩效考评的实施办法和组织实施形式商财政部门确定。重大项目的绩效考评可聘请具有相应资质的外聘专家或中介机构进行，中介机构的聘请应通过招投标方式产生；一般性项目原则上由本部门内部相关业务人员进行。

　　第二十一条 项目单位在绩效考评工作结束后，应按规定撰写《省级部门预算项目支出绩效报告》，一个月内报送主管部门。

　　主管部门应对所属单位的绩效考评报告进行审核汇总后，一个月内报送财政部门备案。财政部门可以对省级部门的绩效考评结果进行检查。

　　第五章 绩效考评的工作程序

　　第二十二条 绩效考评工作程序一般分为准备、实施、撰写和提交绩效考评报告（格式见附1）三个阶段。

　　第二十三条 绩效考评的准备阶段：

　　（一）确定考评对象和下达考评通知。省级部门商财政部门根据项目绩效目标以及预算管理的要求确定绩效考评对象，下达考评通知（内容主要包括考评目的、内容、任务、依据、考评时间、考评的具体实施者等）。对确定的绩效考评对象，省级部门应在向财政部门编报“二上”预算时，对项目绩效目标做出规定；财政部门“二下”批复预算后，省级部门对项目绩效目标作出调整的，应报财政部门备案。

　　（二）拟定考评工作方案。考评的具体实施者根据绩效考评对象和考评通知拟定具体考评工作方案，报省级部门审定。

　　第二十四条 绩效考评的实施阶段：

　　（一）形式审查。考评的具体实施者应当对省级部门提交的绩效报告及相关资料的格式和内容进行审查。省级部门对所提供资料的真实性和准确性负责。

　　（二）现场和非现场考评。绩效考评的形式包括现场考评和非现场考评，考评的具体实施者可根据具体情况，结合考评对象的特点采取不同的考评形式。

　　现场考评，是指考评的具体实施者到现场采取勘察、询查、复核等方式，对有关情况进行核实，并对所掌握的有关信息资料进行分类、整理和分析，提出考评意见。

　　非现场考评，是指考评的具体实施者在对省级部门提交的资料进行分类、整理和分析的基础上，提出考评意见。

　　（三）综合评价。考评的具体实施者在现场和非现场考评的基础上，运用相关考评方法对绩效情况进行综合评价，形成考评结论。考评结论包括定性分析和定量分析两个方面。

　　第二十五条 撰写和提交绩效考评报告阶段：

　　（一）撰写报告。考评的具体实施者按照规定的文本格式和要求撰写绩效考评报告。绩效考评报告应依据充分，内容完整，数据准确，分析透彻，逻辑清晰。

　　（二）提交报告。绩效考评报告应当在规定时间内提交，并将绩效考评结论通知省级部门。

　　第六章 绩效考评结果的应用

　　第二十六条 省级部门应当根据部门的项目绩效目标和绩效考评结果，及时调整和优化本部门以后年度预算支出的方向和结构，合理配置资源，加强财务管理，提高财政资金的使用效益和效率。对绩效考评发现的问题及提出的整改措施，应报财政部门备案。

　　第二十七条 财政部门根据绩效考评中发现的问题，及时提出改进和加强省级部门预算支出管理的意见，并督促省级部门落实。

　　第二十八条 省级部门、财政部门应当将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。

　　第二十九条 为增强政府公共支出的透明度，财政部门和省级部门要建立部门绩效考评信息公开发布制度，将绩效考评的结果在一定范围内公布。

　　第七章 附 则

　　第三十条 本办法由财政厅负责解释。

　　第三十一条 本办法自发布之日起施行