摘要：《民事诉讼法》修改以来，最高院的司法解释对审判监督程序进行了不断完善，既保护了当事人在审判监督程序中的权利，也进一步规范了各级法院的审判监督工作。但是《民事诉讼法》及相关司法解释对审判监督程序仅有原则性意见，尤其对再审发回重审案件缺乏规范、具体的程序性规定，造成实际操作中存在一定的困惑和难度。
本文拟对再审发回重审案件在审判实务中存在的几点问题进行了初步探讨，并对如何规范再审发回重审案件机制提出了一些建议和构想。
一、关于再审发回重审案件的界定
再审发回重审案件，主要是指上级法院对案件进行再审后，将案件发回原一审法院重新审理的案件。对于再审发回重审问题，《民事诉讼法》没有作出明确规定，只是规定发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，再审时按照第二审程序审理。而根据《民事诉讼法》关于第二审程序的规定，第二审人民法院对上诉案件没经过审理认为原审认定事实错误，或者原判决认定事实不清，证据不足的可以裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。因此，再审法院审理案件也可以据此将再审案件发回原一审法院重审。
再审发回重审制度是对原一审甚至二审法院审理的全盘否定，它使原审法院的所有工作归于无效。发回重审后，一审法院必须另行组成合议庭，确定举证期限、送达、开庭、判决，整个案件从头开始。发回重审作为再审的一种处理方式，在设计上应当最大限度地体现效率与公正，对原审的错误判决，应以改判为原则，以发回为例外，尽量在查清事实的基础上改判，而不宜发回重审。
二、再审发回重审案件在审判实务中存在的问题
（一） 再审发回重审案件适用的标准问题
因程序原因再审发回重审的法定程序事由比较明确，易操作。而在实际审理中，因事实证据原因发回重审的案件却占了极大的比例。对于事实错误或认定事实不清的情形，事实是否查清、证据是否充足，很多时候是一个判断和认识的问题，法律没有一个统一的标准，弹性很大，容易造成发回制度的滥用。
发回重审对于整个审判工作而言，既耗费司法自资源，又牺牲效率。因此，发回重审是代价高昂的“修缮”，必须慎用、少用。笔者认为，对于程序问题，除了法律和司法解释明确规定的情形外，对于违反其他程序问题的应当谨慎发回。只有违法程序确实影响案件公正审判的，才予以发回。对于事实证据问题，如果证据没有明显变化，则不宜发回重审，应当根据现有证据，按照证据规定予以判决。
（二） 关于再审后发回重审案件审理程序的定性问题
根据《民事诉讼法》的规定，再审程序没有单独适用的程序，再审发回重审后的程序也没有明确规定，要么适用二审程序，要么适用一审程序。因此，在缺乏相关的法律依据的情形下，在审理中的实际问题没有达成共识，对于再审发回重审后案件性质的不同认识，自然会影响再审发回重审案件的审理，以致造成审判实践中的混乱。
再审发回重审案件与二审发回重审案件二者在本质上有区别。除特别程序外，我们实行两审终身制，一审程序终结是阶段性的。二审审理过程中，一审判决尚未生效，双方当事人的权利义务关系尚未确定。二审发回后，则重新进入一审程序。此时，法院作出的判决尚未生效，当事人的权利义务还处于未定状态，可以完全按照新的一审程序来处理；而再审发回重审，再审案件已经有了一个生效判决存在，当事人之间的权利义务可能因为该生效判决得到确认，而且有可能已经执行完毕。此外，二审发回重审除非涉及先予执行，否则基本不涉及执行回转的问题，而无论是再审还是再审发回重审案件都有可能引发执行回转问题。最后，再审发回重审后的程序应当定位为纠错程序，是再审程序的延续，既然是针对的是原审中的错误，应当改变传统“全部推倒，重新开始”的作法，适用与二审发回重审后程序不完全相同的规则。在程序的设计上应当反映出二者的区别，不能完全套用二审发回重审的规定。
（三） 再审发回重审后案件的具体程序问题
一是审理范围问题。对于再审案件，《审判监督解释》第三十三条明确规定：人民法院应当在具体的再审请求范围内或抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。当事人超越原审范围，增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。而对于再审后发回重审案件的审理范围规定为：再审发回重审后，当事人增加诉讼请求的，可以合并审理。此规定在实际上存在矛盾之处，当案件处于再审时，该案只能在原审的范围内审理，而再审发回后，案件却可以扩大审理范围。即，再审发回重审后的范围，远远大于再审的范围。此时的诉讼标的已发生变化，一旦改判，实际上就用扩大范围的新诉来纠正以前的裁判，以前裁判究竟是否正确无从判断。笔者认为，再审发回重审后的审理范围应当尽量以当事人申请的范围为主。一般不允许当事人增加、变更诉讼请求及提出反诉，只有在特殊情况下，如原审因缺席审判导致当事人丧失诉讼权利，需要追加新的诉讼当事人的，可以增加、变更诉讼请求、提出反诉。
二是法律适用问题。现行法律、司法解释还没有明确规定再审发回重审案件适用当时的法律还是重审后的法律。通常情况下，我们认为法律只适用于其施行以后的行为，而不追溯适用于其施行之前的行为，即法律禁止事后法的原则。而实际上，如果将再审发回重审案件看成是一个新的案件，则应当适用重审后的法律。这样就会造成重审的法律与原审中的适用法律不一致，导致用新发生效力的法律来否定原来诉讼时的法律行为和法律关系，对于依据当时法律获得利益的当事人来说显然是不公平的。笔者认为，再审发回重审案件在法律适用上，实体法原则上适用原生效裁判作出时的法律，程序法则适用发回后的新法律。如果适用原生效裁判时的法律明显对当事人不公或者有违公序良俗的，可以适用发回后的新法律。
三是原审证据的认定问题。重审期间，当事人在原审中没有争执的事项可以直接认定还是重新认定？一旦当事人陈述与原审中不同时，采信原审中陈述还是重审时的陈述？目前还没有统一的规定。笔者认为，再审发回重审案件的审理过程中，一般情况下，不能随意否定原审中认定的事实，除非有相反证据予以推翻。当事人在原审中明确表示放弃自己的诉讼请求和明确表述承认对方当事人诉讼请求的内容，可以直接予以确认。当事人对原审中的意思表示反悔的，法院应确认反悔无效，不予支持。
三、关于健全再审发回重审案件工作机制的思考
（一） 建立上下级法院发回重审前的沟通机制
上级法院再审后，认为必须要发回重审的，应在发回重审之前与基层法院进行沟通，了解基层法院办理案件的基本思路，进一步了解从案卷中不能完全反映的案件背景，从而对案件有一个完整的认识，也使上级法官对一审法官的审判结果有一个充分的考虑。同时，通过沟通，下级法院可以更加深入的了解发回案件的存在问题，有重点地进行审查、审理。再审发回重审裁定应当尽量附上当事人的联系地址和联系方式，以方便下级法院开展工作。
（二） 建立规范上级法院再审发回重审的机制
根据最高院关于规范下级审判业务关系的规范，上级法院再审发回重审的，应当详细阐明发回重审的理由及法律依据，不能使用“事实不清、证据不足”、“程序违法”之类的空话、套话，必须使下级法院能准确的知晓错误原因，便于纠正。对于程序问题发回的，只有程序严重违法，足以影响案件公正审理才能发回重审。如违反公开审判制度；违反回避制度；剥夺或者缩短当事人的举证期间；审判组织的组成不合法等等。这些错误，都是重大错误，足以影响案件公正审理，应当发回重审。一般程序性问题，能够直接在裁判文书中予以纠正的，则不应当发回。对于原审法院已经查清事实的案件，再审法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审。上级法院因原判事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次。
（三） 建立上下级法院的跟踪反馈机制
对于发回重审案件的再审审理结果，上下级法院之间应当建立信息反馈机制，对于发回重审案件的最终审理结果进行追踪。对于发回后审理结果怎么样，是否上诉等等都进行统计。
（四） 建立与信访部门的衔接、协调机制
要加强与信访部门的沟通与协调，认真厘清信访产生的原因，针对不同的原因采取不同的对策。严格把握提起再审的标准。正确引导当事人通过正常的诉讼途径寻求法律上的救济。对于属于审判中错误的，要坚决依法纠正；对于不属于审判中错误的，要坚持判决的既判力，不能为了化解信访压力而盲目地启动再审程序。此外，探索与其他机关的联动机制，通过国家救助等方式帮助生活困难的信访人。适当引入心理治疗等手段，化解信访人的怨气。对于没有理由闹访、缠访的，应当采取必要的制裁手段。
海南省教育厅关于印发《海南省小学教师继续教育学分登记实施细则》的通知
海南省教育厅
海南省教育厅关于印发《海南省小学教师继续教育学分登记实施细则》的通知
琼教师〔2005〕19号
各市、县、自治县教育（教科）局，省农垦总局教育局，海南钢铁公司教育处，洋浦经济开发区社会发展局，省教育研究培训院，各市县教师进修学校：
现将《海南省小学教师继续教育学分登记实施细则》印发给你们，请认真执行。
附件:海南省小学教师继续教育学分登记实施细则
二○○五年五月二十日
主题词：小学 教师 登记 规章 通知
海南省教育厅办公室 2005年5月20日印发
海南省小学教师继续教育学分登记实施细则
(2004—2008年度)
第一条 依据《海南省小学教师继续教育学分登记试行方法》（琼教师〔2004〕14号文），结合我省基础教育改革和小学教师培训的实际情况，制定本实施细则。
第二条 从2004年起，在我省建立小学教师继续教育专业成长档案和实行继续教育学分登记制度。
第三条 全省小学教师继续教育学分登记工作由省教育厅师资管理处统一领导，省教育研究培训院具体管理；市（县）小学教师继续教育学分登记工作由市县教育行政部门领导，市县教师培训机构具体管理。
第四条 《海南省小学教师专业成长档案袋》(简称《成长档案袋》)和《海南省小学教师继续教育学分登记册》(简称《学分登记册》)由省教育厅统一规格印制。
第五条 《成长档案袋》由教师所在学校保管，《学分登记册》由个人保管，每年接受教育主管部门和培训机构的检查和监督。
第六条 小学教师继续教育学分的登记机构包括省教育研究培训院、市（县）教师培训机构和教师任职学校。
省教育研究培训院负责登记教师参加国家级、省级培训所取得的学分；市(县)教育培训机构负责登记教师参加市(县)培训所取得的学分；教师任职学校负责登记教师参加校本研训和其他研训活动所取得的学分，接受当地教师培训机构审核、认定和管理。
第七条 不具有教师培训资格的部门在经当地市（县）以上教育行政部门批准后组织研训活动的，教师可在参加活动后凭有关文件通知或其他证明材料由任职学校登记学分，并报当地教师培训机构审核、认定。
第八条 严格按照《海南省小学教师继续教育项目学分折算表》所规定的项目和标准实行学分登记。
第九条 对海南省小学教师继续教育学分登记项目、标准，作如下补充说明：
1、跨年度的项目，允许分年度、分阶段登记学分。
2、学历达标或提高培训，两年制按每学年分别记4学分，取得毕业证书记3
分；三年制按每学年分别记4学分，取得毕业证书记3分。按学年记分时，教师必须提供每学年的学习成绩，成绩合格者，方可记分。其他情况可参照上述标准记分。
3、国家级、省级、市县级基地短期脱产培训按每天分别记1、0.8、0.5学分。
4、参加我省小学教师计算机全员培训并获得培训合格证书者，或参加教学人员的信息技术能力培训，通过教育部等级考试取得等级证书者，均可记5学分。
5、参加小学新任教师培训并获得培训合格证书者，可记5学分。
6、学术交流活动按次数记分；课题研究按不同项目凭成果报告记分；发表论文、公开出版教材、学术专著按不同成果累计记分，教师撰写的校级论文，指学校统一布置撰写的论文，不包括教师个人自己撰写且未发表的论文，校级教、科研成果每年累计记分不超过2学分。
7、课堂教学竞赛、示范课、公开课等培训活动，给任教老师按国家、省、市县和学校四级不同层次，并凭相应部门的计划、安排或邀请函，每节课分别记5学分、4学分、3学分、2学分；作为活动的观摩者，凭所提供的相应的观摩材料，分别按每节课0.5学分、0.3学分、0.2学分、0.1学分登记学分，但校级观摩活动每年登记学分最高不超过2学分。
8、外派到名校跟班培训或接受名师师徒式培训按派遣机构或项目所属的等级登记学分，市县、校级外派跟班培训时间达到2周但未达到1个月的，可以分别登记3学分、2学分。师徒式培训，师傅与徒弟可同时获得学分，但申请登分时须提交师徒协定、活动计划、过程记录、活动总结等材料。
9、教师制作教具或课件等，可按不同成果的项目数量登记学分；教师日常教学中的教具、课件制作可按校级登记学分，但每年登记学分累计不超过1分。
10、教师个人自学活动的学分登记，要求教师应提供有效的证明材料(如读书笔记)，经核实后按自学教材每8万字记1学分，但每年登记学分最高不超过2学分。
11、各培训项目不能重复登记学分。同一活动、同一成果只记学分最高的一项，如参加教研活动同时还提交了论文，只能记一项学分；同一论文，既会议交流又正式发表，只能记一次学分；参加同一竞赛活动获多级（国家、省、市县）奖励，只记最高学分一次；同一内容的专题讲座，多次演讲，只能记一次学分；其他可能出现重复登分的活动或成果，其学分登记办法可类推。
第十条 学分登记的有关证明材料或其复印件必须存入教师本人《成长档案袋》，向培训机构申报审核、认定学分时须提交教师个人《成长档案袋》，以备检查。
第十一条 教师《成长档案袋》存档材料内容主要包括：
1、教师个人研训计划或个人成长计划；
2、教师个人参加研训活动的记录材料(含考勤材料)；
3、每学期2份以上典型教案；
4、每学期2份以上典型说课稿；
5、每学期3次以上听课、评课记录材料；
6、每学期2篇以上教学后记、反思文章或教学随笔；
7、每学期1篇个人研训总结；
8、每学期1篇以上专题研究论文；
9、个人研训成果的证明材料、获奖证书(复印件)、先进材料等；
10、其他（如有关登分项目的证明材料）。
第十二条 学分登记是一项非常严肃认真的工作，各部门、学校要指定作风正派、工作认真的同志专门负责，严格按照规定要求填写，不得弄虚作假。
第十三条 校长是校本研训学分登记的第一责任人。教师任职学校每年应将教师完成的继续教育各项学分得分情况张榜公布，接受教师的监督。
第十四条 教师任职学校每年应统一向当地教师培训机构提交每一教师的《成长档案袋》、《学分登记册》和《海南省小学教师继续教育项目学分审核表》，由当地教师培训机构对教师当年校本研训学分进行认定，并对继续教育学分达标情况进行全面审核。
第十五条 教师《学分登记册》所登记的受训项目和学分，是教师个人参加继续教育的凭证，也是教师参加年度考核、职称评骋和教师任职续聘和晋升、评优必须提供的重要材料与依据。
第十六条 凡申报晋升教师专业技术职务的人员，参加职称评聘必须提供本人《学分登记册》，且小学教师每年参加继续教育的学分必须达到10学分，其中要求参加基地培训达到3学分以上。
第十七条 凡在参加我省第二轮小学教师继续教育每年达到10学分者，可由市(县)级培训机构审核，报省教育厅换发《2004-2008年度海南省小学教师继续教育合格证书》。
第十八条 本细则规定与《海南省小学教师继续教育学分登记试行办法》及《学分登记册》有差异的，以本实施细则的规定为准执行。
第十九条 本实施细则适用于全省社会力量举办的小学及其教育管理部门。
第二十条 本实施细则由海南省教育厅师资管理处负责解释，从发布之日起执行。