吉林省长春市人民政府


长春市农业综合开发项目管理暂行办法
长春市人民政府


前言
长春市农业综合开发是国家级的建设项目。为搞好我市农业综合开发工作，加强项目的管理，提高资金使用效益，根据国家和省有关规定，结合我市实际情况，特制定本办法。

一、项目确立
第一条 立项原则。
开发项目要在服从全市农业综合开发总体规划的前提下，根据各县（市）、区财力、物力和开发重点等实际情况确立。要以增加粮、油、肉类产量，增强农业发展后劲为主要目标；以治理涝洼地，改造中低产田，发展水田灌溉，推广农、林、水、畜牧科技成果为主要内容；对水土资源
较好，潜力大、投资少、见效快和效益高的项目优先开发；集中资金，量力而行，分轻重缓急，按着先易后难、先小后大、先短后长的顺序进行立项开发，开发一片，成效一片，既要讲求经济效益，又要讲求社会效益和生态效益。
第二条 立项程序。
（一）项目层次。农业综合开发项目分为总项目、分项目、子项目三个层次。市统一向国家农业综合开发领导小组承包开发的项目为总项目；县（市）、区市向农业综合开发领导小组承包开发的项目为分项目；开发建设单位向县（市）、区承包开发的项目为子项目。
（二）项目建议书。由县（市）、区人民政府组织计划、财政、农行、农业、水利、畜牧、林业、农机、土地等有关部门，根据本地水土资源、农业生产布局、农业区划等情况，在调查研究、收集资料、现场勘察、初步分析投入产出效益的基础上提出方案，经过筛选后，上报市农业综
合开发领导小组。上报的项目建议书一式10份，同时抄报市计划、财政、农行、农业、水利、畜牧、林业、农机、土地等有关部门各两份。各有关部门接到项目建议书后，向市农业综合开发领导小组办公室提出初审意见，由办公室召集有关部门共同审查，报请市农业综合开发领导小组审
批。
（三）设计任务书。县（市）、区上报的项目，建议书经原则同意后，要依据批准的开发范围、建设规模、资金数额、工程项目（制图定位）、新增生产能力和综合效益、组织有关部门和单位编制农业综合开发项目设计任务书，上报市农业综合开发领导小组办公室。领导小组办公室组
织有关部门和专家到项目所在县（市）、区进行审核考察，进一步明确解决项目审查中所发现的问题，落实达到项目目标所需的具体措施，帮助制定子项目的扩初设计和实施方案，以及其他方面是否符合规定的投资立项条件等，提出考察报告。 （四）项目评估。所有申请立项的农业综合
开发项目，都要认真进行可行性研究，组织有关专家和专业技术人员进行评估、论证。在取得大量数字资料的基础上，对开发项目的投入产出情况、科学技术保证、投资计划、财政预测、社会经济效益和生态效益情况进行分析和总评价，提出较为详细的评估报告，作为审批项目的决策依据
。

二、项目管理
第三条 计划管理。
（一）年度计划的编报和审批。编报年度计划的依据是经批准的三年规划和项目建议书或评估论证报告。项目的年度计划应于前一年第四季度缩制，经同级领导小组审查后报市开发办审查汇总，再由市农业综合开发领导小组审批。
（二）审批计划必须引入竞争机制。有下列情况之一，不予审批计划：
1、上年度建设计划完成很差的；
2、上年实施中出现重大人为质量事故，造成严重损失和浪费的；
3、财务管理不严，出现滥用、贪污、挪用建设资金的；
4、虚报效益和任务的；
5、上年配套资金不落实的；
6、领导不力，管理制度不健全，致使工程不能发挥效益的。
（三）年度计划的实施和检查。县（市）、区开发办必须按批准的年度计划组织实施，并经常进行监督、检查、帮助解决存在问题。每季度将开发建设进度情况向市开发办汇报一次。
（四）年度计划的调整，应经县（市）、区开发办审查后报市开发办审批。
第四条 资金管理
（一）按照项目建设进度和配套资金落实情况分期拨款，原则上前期拨款占总费用的40％，中期检查合格再拨40％，验收合格结算后补齐20％。
（二）按项目独立核算。各项目都应实行独立核算，核算每个项目的费用支出和资金、物料。收、支、结余数额。一个项目可以有多种资金来源，但必须用于不同建设部位，可以统一核算，分别报帐。项目建设单位应按规定编报财务会计报表，逐级汇总上报。
（三）加强财务监督检查。各级开发办和审计、银行等部门，要加强对建设单位的财务监督和检查，发现好的经验及时推广；对违反财经纪律的，除追回资金外，并根据情节轻重追究有关人员的责任。
第五条 物资管理。
农业综合开发资金和贷款所需统配物资，列入各级物资供应计划；用于农业开发的物资，任何单位或个人不准截留挪用。
第六条 组织机构。
各县（市）、区要加强对农业综合开发工作的领导。由政府主管领导牵头，组织协调有关部门，成立农业综合开发领导小组，下设办事机构（挂靠财政局），充实人员，办理日常工作，搞好项目管理。

三、竣工验收
第七条 竣工验收的依据和内容。
按批准的设计任务书、扩初设计或实施方案，由各级开发领导小组组织有关单位，根据工程项目应达到的目标进行验收。验收的主要内容：
（一）改善基本生产条件的指标：改造中低产田面积，新增排灌面积，改善排灌面积，新增旱涝保收面积，扩大优良品种种植面积，推广科学技术项目，新增防护林和农田林网面积，技术培训人次等。
（二）新增粮、油、肉类等主要农产品生产能力和产量。
（三）经济、社会、生态效益情况。
（四）对项目的总评价与总结。
第八条 竣工验收的层次和要求。
（一）项目的竣工验收要根据建设进度，由县（市）、区开发领导小组及有关部门进行分期验收，竣工一个验收一个，市派人参加，专业性项目，由市开发办委托业务管理部门验收。
（二）所有项目竣工验收，都必须有详细的正式验收报告和上级批准的竣工验收证书，县（市）、区的验收报告要报送市备案。

四、附则
第九条 各县（市）、区农业综合开发领导小组可根据本办法，结合当地实际情况，制定实施细则，并报市农业综合开发领导小组办公室备案。
第十条 本办法由市农业综合开发领导小组办公室负责解释。
第十一条 本办法自公布之日起施行。



1991年12月2日
挂靠施工纠纷案件争议焦点问题评析/臧恩富

辽宁壹品律师事务所 臧恩富律师

前言：

本文作者代理原告的一件挂靠施工索要工程款纠纷案件，从一审起诉和工程造价鉴定、对方上诉、发回重审、对方再次上诉到经省高院审委会评议通过于近日作出终审判决（原告最终胜诉），该案从审判结果的角度终于尘埃落定。该案件的终审判决，对于代理挂靠施工纠纷案件的律师来说，如何掌握法院对于工程造价鉴定取费标准和依据的确定、挂靠施工纠纷案件中当事人的确定、相关合同中关于税费和管理费约定的效力及其判决结果等挂靠施工纠纷案件中的焦点问题，都有了较为明确的答案。本文初拟于案件代理过程中，因案件尚未审结，不便发表。现鉴于案件已审结，故对原文中的部分观点按省高院的判决结果作了一定的调整。但由于律师对当事人负有保密义务，故文中对于案件的具体情况不便祥述，仅就该案涉及的部分焦点问题加以评述，供代理类似案件的律师或对该话题有兴趣的当事人参考。


挂靠施工是指没有资质的施工人或资质低的施工人（即挂靠人）借用有资质或资质高的施工企业（被挂靠人）的名义承揽工程并向其交纳管理费的行为。挂靠施工虽然被法律所禁止，但在各种利益的驱动下，现实生活中挂靠施工现象往往屡禁不止，因挂靠施工所引发的纠纷也时有发生。尽管最高人民法院关于《审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》对于挂靠施工的效力及法律后果作了原则性的规定，但在具体个案的审理过程中，围绕着如何认定挂靠施工、如何确定诉讼主体、发包人在什么情况下要对挂靠人承担支付工程价款的责任、挂靠人按何种取费标准结算工程款、法院不收缴挂靠合同约定的管理费的情况下管理费如何处理、挂靠合同约定的代扣税费的条款效力如何、如何认定相关的税种税率等等问题，当事人仍然争论不休，同时其中大部分问题在司法解释中又找不到直接的答案，研究挂靠施工纠纷案件中这些争议的焦点问题，对于法官审理或律师代理承办挂靠施工纠纷案件，都具有现实的应用价值。

一、挂靠施工法律关系的界定

挂靠施工合同纠纷案件中，当事人往往对是否构成挂靠施工本身就存在争议，一方当事人主张是挂靠施工关系，另一方当事人往往主张不是挂靠施工关系，是内部承包或被指派的项目经理人管理施工等，所以，代理挂靠施工纠纷案件首先要解决如何界定挂靠施工法律关系的问题。

1、挂靠施工的定义

如上所述，挂靠施工是指没有资质的施工人或资质低的施工人（即挂靠人）借用有资质或资质高的施工企业（被挂靠人）的名义承揽工程并向其交纳管理费的行为。即指最高人民法院关于《审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定的“没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义”承揽工程施工。挂靠施工的一个重要特征是挂靠人自负盈亏。

对于挂靠施工这种法律现象，上述最高人民法院关于施工合同司法解释在征求意见稿中曾明确使用过“挂靠”二字，但在最终发布实施的正式解释中又取消了挂靠字眼，改成了上述原则性规定，征求意见稿中是这样规定的：发包方与承包方签订的建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当认定无效：“不具备法定资质的单位或个人以挂靠、联营、内部承包等转包的形式使用具有法定资质的建筑施工企业名义与建设单位签订的建设工程施工合同”。

深圳市以地方立法的形式明令禁止挂靠施工，该地方法规的规定对于如何界定挂靠施工法律关系具有参考价值：

　　《深圳市制止建设工程转包、违法分包及挂靠规定》（深圳市人民政府令第104号，2001年7月27日发布施行）第六条规定： 下列行为属挂靠行为：
　　（一）通过出租、出借资质证书或者收取管理费等方式允许他人以本单位名义承接工程的；（二）无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位通过各种途径或方式，利用有资质证书或高资质等级单位的名义承接工程的。第七条规定： 具备下列情形之一的，以挂靠行为论处：（一）合同约定的施工单位与现场实际施工方之间无产权关系；（二）合同约定的施工单位与现场实际施工方之间无统一的财务管理；（三）合同约定的施工单位与施工现场的项目经理及主要工程管理人员之间无合法的人事调动、任免、聘用以及社会保险关系；（四）合同约定的施工单位与施工现场的工人之间无合法的建筑劳动用工和社会保险关系。

2、挂靠施工关系中的当事人及其之间的法律关系

在挂靠施工法律关系中，有三方当事人，是一种三方当事人的三角关系，这三方当事人是：
（1）、发包方
（2）、被挂靠人（出借资质证书一方）
（3）、挂靠人（借用资质证书的实际施工人）
在这三方当事人之间存在如下三种法律关系，
（1）、发包方与被挂靠人之间的名义施工合同关系
（2）、发包方与挂靠人之间的实际施工合同关系（尤其在发包方对挂靠知情的情况下）
（3）、挂靠人与被挂靠人之间的无效经营合同关系（无效分包、转包关系）
进行这种法律关系细分在具体个案中对于理顺当事人的法律关系进而明确其权利义务具有指导意义。

3、 挂靠施工与企业内部承包合同及项目经理人对工程的管理之间的区别

因司法解释规定挂靠施工属无效合同，且法院有权收缴当事人已经取得的非法所得（参见司解第四条），所以在个案中，被挂靠人常常否认与挂靠人之间存在挂靠关系，而主张是企业内部承包合同或指派的项目经理对工程进行正常管理，进而主张不属于法院受案范围或是一种有效合同关系。

（1） 挂靠施工与企业内部承包的区别

因挂靠施工是违法的，当事人为了规避法律，经常以内部承包的形式出现，而对于内部承包，法院系统一直存在着企业内部承包合同法院不予受理的说法（详见1987年12月1日最高人民法院关于人民法院可否受理企业内部承包合同纠纷案件问题的电话答复），所以在挂靠施工纠纷案件中，主张不构成挂靠关系的被挂靠方经常提出的主张就是企业内部承包合同关系。对于如何理解和界定企业内部承包合同，2001年《辽宁省高级人民法院经济审判工作座谈会会议纪要》[2001]辽经他字第5号文件作出了明确的规定：“关于如何界定企业内部承包问题。与会同志认为，企业承包合同与内部承包合同不同，区分时可从以下方面考虑：（1）发包方与承包方在签订合同上是否为平等的民事法律关系主体，民事法律关系主体平等是认定企业承包的首要要件。（2）、合同约定的承包内容是否包死，如果约定承包方交纳固定承包费并自负盈亏的属于包死，是企业承包；如约定根据指标完成情况实施奖惩措施、利润提成，或既拿承包费又拿工资的不属于包死，是企业内部承包。对企业内部承包，法院不予受理。对企业承包案件，原则是应予审理，但不能解决工人安置等问题的，不宜审理。”从辽宁省高级人民法院的上述规定看，合同是否属于企业内部承包合同要审查合同的主体和内容，不能简单地依合同表面的名称确定，若挂靠人不从被挂靠单位领取工资或奖金，也不享受被挂靠单位的劳动保险待遇，则挂靠人与被挂靠人就是平等的民事法律关系主体，若双方的合同中约定无论挂靠人所承包的工程盈亏与否，挂靠人均应向被挂靠人交纳固定的管理费，则挂靠人与被挂靠人之间就不是企业内部承包合同关系，而是施工合同中的挂靠和借用资质的关系。

（2） 挂靠人与项目经理的区别

1995年1月7日建设部建建字第1号文发布的《建筑施工企业项目经理资质管理办法》对于项目经理的概念、管理、资质、发证机关都作出了明确的规定：该文件第二条规定：建筑施工企业项目经理（以下简称项目经理）是指受企业法定代表人委托对工程项目施工过程全面负责的项目管理者，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的代表人。第四条规定：各省、自治区直辖市人民政府建设行政主管部门归口管理本辖区建筑施工企业项目经理资质。第十条规定：项目经理资质分为一、二、三、四级。第十二条规定：项目经理实行持证上岗制度。从事工程项目施工管理的项目经理，必须经各省、自治区、直辖市建设行政主管部门或国务院各有关部门组织培训、考核和注册，获得《全国建筑施工企业项目经理培训合格证》（以下简称“项目经理培训合格证”）或《建筑施工企业项目经理资质证书》。第十九条规定：项目经理是岗位职务，在承担工程式建设时，必须具有国家授予的项目经理资质，其承担的工程的规模应符合相应的项目经理的资质等级。第二十七条规定：已取得项目经理资质证书的，各企业应给予相应的企业管理人员待遇，并实行岗位工资和奖励制度。